Wyrok TK. Prawo unijne niezgodne z konstytucją? Eksperci komentują

Czwartkowy wyrok odbił się echem na całym świecie. Komisja Europejska jeszcze tego samego wieczora wydała pisemne oświadczenie, w którym przyznała, że orzeczenie polskiego Trybunału Konstytucyjnego "budzi poważne obawy" i zaznaczyła, że prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, w tym przepisami konstytucyjnymi, a decyzje Trybunału Sprawiedliwości UE są wiążące dla wszystkich organów władzy państw członkowskich, w tym sądów krajowych. Choć jednak wyrok polskiego sądu wywołał burzę, to eksperci podkreślają, że - przynajmniej w tym momencie - ma on raczej znaczenie polityczne, niż prawne.

- Poza Polską ten wyrok nie ma żadnego znaczenia prawnego. W Polsce też nie, bo nie usuwa żadnego przepisu z polskiego porządku prawnego. Zakwestionowane przepisy nie przestają istnieć i nie przestają obowiązywać. Jeśli ich nieprzestrzeganie doprowadzi do naruszenia traktatu UE, Komisja zaskarży Polskę do TSUE, TSUE nałoży karę i Polska ją albo zapłaci albo Komisja ją odliczy od transferów - mówi Klaus Bachmann z Uniwersytetu SWPS, politolog i historyk, specjalizujący się m.in. w problematyce integracji europejskiej.

Jego zdaniem wyrok ma głównie konsekwencje polityczne: - Dla polityków w innych krajach UE, to będzie sygnał, że polski rząd wypowiada UE wojnę i odmawia podporządkowania się orzecznictwu TSUE, dla Komisji Europejskiej będzie to sygnał, że trzeba wstrzymać fundusze - i to nie tylko Funduszu Odbudowy, ale dosłownie wszystkich środków, bo rozporządzenie dot. praworządności obejmuje cały budżet UE. Jeśli oburzenie w innych stolicach będzie zbyt duże, być może znajdzie się nawet ta większość czterech piątych konieczna do stwierdzenia ryzyka "poważnego naruszenia praworządności" w Polsce - mówi Bachmann.

Prof. John Morijn z katedry prawa w holenderskim Uniwersytecie Groningen również uważa, że orzeczenie TK nie naruszy porządku prawnego Unii Europejskiej, chociaż zaznacza, że to niepokojące, że polski sąd otwarcie wystąpił przeciwko przesłankom prawnym i wartościom, na których opiera się Wspólnota.

- Widzę w tym raczej strategię negocjacyjną polskiego rządu, to takie rozmowy z nabitym rewolwerem w ręku. Polskie władze wyraźnie grożą, że mogą podważyć rozwiązanie prawne UE, jeśli nie otrzymają unijnych środków. Teraz wiele będzie zależało od tego, jak zareagują instytucje unijne - mówi holenderski prawnik.

Według dra Jacka Sokołowskiego, prawnika i politologa z Uniwersytetu Jagiellońskiego, wyrok TK będzie miał raczej znaczenie wewnętrzne, żeby pokazać obywatelom nieugiętość władzy. Co nie oznacza, że PiS ostatecznie nie pójdzie wobec Komisji na pewne ustępstwa w zakresie systemu sądownictwa. Zwłaszcza, jeśli stawką będzie odmrożenie funduszy unijnych np. z Krajowego Planu Odbudowy.

- Spór między TSUE a Polską narastał już od pewnego czasu. Do tej pory jednak pewną przewagę w tej całej sytuacji miała strona polska, ponieważ była w stanie wymusić egzekwowanie na arenie wewnętrznej rozstrzygnięć, które nie podobały się TSUE. Dotyczyło to głównie obsady stanowisk sędziowskich, w tym ważności powołania sędziów Sądu Najwyższego i ważności nominacji nowej KRS. TSUE przez długi okres nie chciał zaogniać sytuacji i oczekiwał, że Polska wycofa się z najbardziej drastycznych pomysłów, co zadowoliłoby unijny sąd i Komisję. Teraz jednak Polska demonstracyjnie i ustami Trybunału Konstytucyjnego oznajmiła, że nie zamierza tych orzeczeń TSUE respektować. Nie powinniśmy być zaskoczeni, bo od dawna było wiadomo, jakie jest stanowisko polskiego rządu w tej sprawie, chociaż jest to wyraźne wyzwanie rzucone Komisji. Na pewno, jeśli Komisja Europejska zdecyduje się odblokować KPO, to będzie chciała coś w zamian. Wówczas może być tak, że wszystkie deklaracje TK posłużą na użytek wewnętrzny, a rząd po cichu będzie robił ustępstwa w kolejnych sprawach, żeby dostać środki - ocenia Sokołowski.

Eksperci wskazują, że czwartkowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest sprzeczny z dotychczasową linią orzeczniczą TK, która z zasady była przychylna Unii Europejskiej.

- TK wybiera sobie te "rodzynki" z prawa UE, które są niewygodne dla rządu i pozwala mu je pomijać. Polskie sądy zabiegały i otrzymywały odpowiedzi na zapytania prejudycjalne od 2004 roku - również w odniesieniu do sądownictwa - i nagle po 17 latach TK zauważył, że jest to praktyka niezgodna z konstytucją, choć ani konstytucja, ani traktaty UE od tego czasu się nie zmieniły - przynajmniej nie pod tym kątem - uważa Klaus Bachmann.

Zgodnie z prawem jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter ostateczny i powszechnie obowiązujący.

- Czy to oznacza, że polskie sądy nie będą już zobowiązane do orzekania zgodnie z prawem europejskim? - pytamy ekspertów.

- Nawet wyrok TK tak daleko nie idzie. Rząd chciał - i TK mu to dał - aby sędziowie musieli ignorować wyroki i decyzje TSUE w odniesieniu do reformy wymiaru sprawiedliwości. Co do wyroków i decyzji TSUE w innych obszarach - na przykład dotyczących ochrony środowiska albo choćby Turowa albo Puszczy Białowiejskiej - ten wyrok nic nie zmienia. Nawet w Polsce - mówi Klaus Bachmann.

Eksperci obawiają się jednak, że polscy sędziowie, którzy będą orzekać zgodnie z wykładnią TSUE, mogą ponosić za to konsekwencje dyscyplinarne.

- Myślę, że taka jest intencja tego orzeczenia. To sygnał wysyłany na bardzo wielu poziomach - z jednej strony to wiadomość polityczna, która może mieć wpływ na przebieg negocjacji unijnych, z drugiej - to bardzo mocny sygnał od TK dla polskich sędziów, którzy są niezależni i niezawiśli, że stosowanie prawa UE, do czego zresztą są zobowiązani przez prawo unijne, spotka się z konsekwencjami. To oznacza, że polscy sędziowie będą musieli mieć coraz więcej odwagi, żeby wykonywać swoją pracę. Myślę, że teraz istotnym jest, żeby europejscy prawnicy i sędziowie okazali solidarność z polskimi kolegami - mówi prof. John Morijn.

Według ekspertów rosnąca niepewność prawna może doprowadzić do pogłębiającego się chaosu w polskim systemie sprawiedliwości.

- W sądownictwie będziemy mieli postępującą niepewność prawną co do tego, co obowiązuje, a co nie. Strona rządowa miała taki cel, żeby złamać pewną polityczną podmiotowość sądownictwa, która była w Polsce bardzo duża, znacznie większa niż w innych krajach. To się udało, ale bardzo wysokim kosztem. Owszem, ograniczono wpływ władzy sądowniczej na rozstrzygnięcia polityczne, ale ceną za to jest chaos w sądownictwie i rosnąca niepewność prawna, do której się bardzo przyczyniła pandemia i szalenie chaotyczny sposób stanowienia prawa w jej trakcie - ocenia dr Jacek Sokołowski z UJ.

Prawnik dodaje, że wielu Polaków jeszcze nie zdaje sobie sprawy z bałaganu, jaki panuje w sądownictwie.

- To wszystko dociera do obywateli z dużym opóźnieniem, bo przecież nie jest tak, że 38 mln Polaków ma na co dzień kontakt z sądami. Kryzys w sądownictwie i ta niepewność prawa musiałaby przybrać ogromne rozmiary, żeby powstała jakaś masa krytyczna w społeczeństwie, które poczułoby się tym zagrożone. Ten moment jest jeszcze przed nami - mówi Sokołowski.

Rzecznik rządu Piotr Müller powiedział, że "wyrok TK nie wpływa na żadne obszary, w których UE posiada kompetencje przekazane w traktatach". Tymczasem TSUE uważa, że ma kompetencje do tego, żeby orzekać w sprawach praworządności. Poprosiliśmy ekspertów o wyjaśnienie tych rozbieżności.

- Są obszary wyraźnie wskazane w traktatach, gdzie kompetencje są jednoznacznie przekazane UE, jak np. wspólna polityka celna czy swoboda przepływu osób, gdzie państwo nie może sobie tak po prostu zamknąć granicy z drugim krajem członkowskim. Ale są też obszary niejednoznacznie zdefiniowane, wynikające po części z przejęcia wcześniejszego orzecznictwa TSUE i skodyfikowania go w karcie praw podstawowych - to na ich podstawie TSUE uważa, że może orzekać czy jakieś państwo spełnia dane standardy. To kompetencja trochę dorozumiana. Na pewno są obszary, które są sporne - mówi dr Jacek Sokołowski.

Sokołowski zgadza się, że w UE potrzebna jest realna dyskusja na temat tego zakresu ingerencji organów unijnych w wewnętrzne sprawy państwa członkowskiego.

- Żadne państwo członkowskie nie spieszy się do tego, żeby rozszerzać kompetencje wspólnotowe, bo co do zasady państwa europejskie chcą pozostać suwerenne i nie chcą, żeby Komisja i TSUE "rozpychały się" w tych obszarach, w których nie mają kompetencji. Co do zasady więc, PiS staje w obronie słusznej sprawy, czyli granicy wpływów organów unijnych na państwa członkowskie. Obrona własnego zakresu suwerenności nie jest niczym złym. Niestety PiS nie walczy o to, żeby państwo zachowało podmiotowość i samodzielność w prowadzeniu polityki w niektórych obszarach, tylko chce usprawiedliwić swoje poczynania wobec wymiaru sprawiedliwości. I w imię tego teraz władza próbuje wytyczyć TSUE granice ingerencji w prawodawstwo krajowe - mówi prawnik.

Co do tego, czy TSUE ma prawo oceniać polski system sprawiedliwości wątpliwości nie ma natomiast politolog Klaus Bachmann: - TSUE uważa, że ma - i ma - kompetencje, aby ocenić czy polskie sądownictwo spełnia standardy praworządności. TSUE nie ocenia, jak powinna przebiegać i do jakich wyników doprowadzić reforma sądownictwa, TSUE nie wypowie się, ile sędziowie powinni zarabiać, gdzie powinny być sądy, jak mają być organizowane. TSUE nie wypowiedział się o reformie sądów Jarosława Gowina z czasu, kiedy on był ministrem sprawiedliwości w rządzie Tuska, TSUE nie miał nic przeciwko reformie jaką przeprowadził PiS w okresie 2005-2007. Można to tak opisać: TSUE określa, jak ma wyglądać boisko i ocenia, czy gra jest fair, ale nic nie mówi o tym, jak zawodnicy mają się poruszać. Rząd uważa, że TSUE nie powinien się w ogóle wypowiadać o piłce nożnej, że to jest jego sprawa, jeśli sędzia zachowuje się tak, że zawsze ekipa rządowa wygrywa na boisku, obojętnie czy gra dobrze lub źle, czy gra fair lub fauluje - mówi politolog.

Prof. Morijn obawia się, że podkopywanie kompetencji TSUE w zakresie sądownictwa to dopiero początek. - Jeśli zakwestionuje się autorytet Trybunału w tym zakresie, to nic nie stoi na przeszkodzie, żeby potem kwestionować go także w innych obszarach. Prawo UE tak nie działa, że można sobie wybierać obszary, w których należy go przestrzegać i takie, w których tego robić nie trzeba. To argument, który nigdy się nie utrzyma - mówi prawnik.

Jak wyjść z sytuacji? Scenariuszy jest kilka. Polska mogłaby zdecydować się na zmianę konstytucji, tak żeby dostosować ją do traktatów, mogłaby też zabiegać o zmianę traktatów UE, choć nie byłoby to proste.

- Rząd może faktycznie zmienić konstytucję. To nie byłoby po raz pierwszy, bo Polska zmieniła już konstytucję, aby umożliwić ekstradycję własnych obywateli w ramach Europejskiego Nakazu Aresztowania do innych krajów UE. To wymaga jednak współdziałania opozycji, bo tego nie da się zrobić bezwzględną większością w Sejmie. Może też zabiegać o zmianę traktatów UE, co potrwa - jeśli wszystkie inne państwa się na to zgodzą - około 12 lat, bo tyle trwało to w przypadku Traktatu Lizbońskiego. Zmianę muszą ratyfikować parlamenty wszystkich państw członkowskich. To jest kompletnie nierealistyczne, choć rząd polski może swoich obywateli ewentualnie mamić taką wizją, tak jak David Cameron wmawiał Brytyjczykom, że wynegocjuje takie koncesje od UE, że Brytyjczycy będą chcieli pozostać w UE. Wszyscy wiemy, jak to się skończyło, dla Wielkiej Brytanii i dla samego Camerona - mówi Klaus Bachmann.

W prasie coraz częściej mówi się też o widmie wyjścia Polski z Unii Europejskiej. Zdaniem ekspertów jest to jednak wątpliwy scenariusz.

- Nie sądzę, żeby scenariusz polexitu był w elitach rządowych rozważany. Większość społeczeństwa tego nie chce, a rząd nie jest głuchy na sygnały płynące ze społeczeństwa i odczytuje je często lepiej niż opozycja. Poza tym widzi wyraźnie korzyści płynące z członkostwa w UE - mówi dr Sokołowski.

Prawnik nie wyklucza jednak, że nastroje antyunijne mogą w Polsce rosnąć. - Może być jednak tak, że środki unijne zostaną wstrzymane, co sprowokuje obóz rządzący do przerzucania odpowiedzialności za to na organy unijne. To może przyczynić się do wzrostu postaw eurosceptycznych. Pozostaje tylko pytanie, na kim skupi się gniew ludzi, którzy nie dostaną pieniędzy ze środków wstrzymanych na podstawie mechanizmu warunkowości. Czy rządowi uda się ten gniew przekierować na UE, czy też ludzie będą jednak bardziej źli na rząd, który niepotrzebnie z Unią wszedł w konflikt? - tłumaczy Sokołowski.

Jowita Kiwnik Pargana