Czym są gwarancje bezpieczeństwa? "Diabeł tkwi w szczegółach"

Zwrot "gwarancje bezpieczeństwa" regularnie przewija się od samego początku wojny w Ukrainie. Teraz tylko nabrał na sile. Kilka ostatnich dni w polityce na szczeblu międzynarodowym sprawiło, że pojawiło się więcej pytań niż odpowiedzi. A to za sprawą postawy Stanów Zjednoczonych, które chcą zatrzymać wojnę Rosji z Ukrainą i dokonać tego na mocnych, własnych warunkach. Tyle że wciąż do końca nie wiadomo jakich.

Sam prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski raz jeszcze, tym razem na konferencji bezpieczeństwa w Monachium, zaapelował o twarde gwarancje bezpieczeństwa. Zełenski przygotowuje się na rozejm lub pokój i chce wiedzieć, czy może liczyć na zachodnich partnerów w przypadku kolejnego ataku ze strony Rosji.

I jeśli nawet teraz ten zwrot słychać jakby głośniej, nie jest niczym nowym. Kilka miesięcy po agresji Rosji w lutym 2022 roku kilka państw już o tym mówiło. Na czele nieformalnej koalicji potencjalnych gwarantów ukraińskiego bezpieczeństwa stały Wielka Brytania i Polska. Z dyplomatycznej ofensywy nic wtedy nie wyszło. Wcześniej wicepremier Jarosław Kaczyński zaproponował inny pomysł - misję pokojową NATO. Ta koncepcja także nie została nigdy wcielona.

Ukraina oczekiwała przełomu na wileńskim szczycie NATO w wakacje 2023 roku. Apetyty były wielkie, bo Zełenski liczył na zaproszenie do NATO, a jeśli nie, to chociaż na harmonogram przystąpienia Ukrainy do Paktu. Rozważane były głównie dwa warianty gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy - akcesja do NATO lub "model izraelski" polegający na uzbrojeniu sił ukraińskich i stałej pomocy wojskowej państw sojuszu dla Kijowa. Nic z tych oczekiwań nie wyszło.

Zamiast tego państwa członkowskie podpisały wspólną deklarację poparcia dla Ukrainy. W jej ramach miały rozpocząć się prace w sprawie dwustronnych i długoterminowych zobowiązań i umów w dziedzinie bezpieczeństwa. Ukraińcy nazywali je "umowami o bezpieczeństwie", a w ciągu roku podpisano ich ponad 20.

Czy były one gwarancjami bezpieczeństwa? Nie, bo nie określały nowej pomocy dla Ukrainy, a jedynie ukonstytuowały to, co już się działo. Chodziło o to, by napisać czarno na białym np. kto ma zaopatrzyć Ukrainę w czołgi, kto przeprowadzi szkolenia artyleryjskie, a kto zajmie się pomocą humanitarną. Innymi słowy: w umowach został rozpisany zakres obowiązków poszczególnych krajów. Obowiązków, które często były realizowane od wiosny 2022 roku.

Tyle tylko, że nazywanie tych dokumentów gwarancjami bezpieczeństwa, a nawet umowami bezpieczeństwami, jest nieuprawnione. Nie mają one żadnej mocy jeśli chodzi o przyszłość. Nie można ich też w żaden sposób utożsamiać z art. 5 NATO. A przecież o to chodziło Ukraińcom.

Temat był przywoływany jeszcze kilka razy. W maju 2024 roku media podawały, że 27 europejskich państw dogadało się w sprawie gwarancji dla Ukrainy, a zostaną one zaprezentowane w lipcu. Nigdy się to nie stało. Nowe propozycje pojawiały się jeszcze kilka razy, ale w każdym przypadku nie przełożyły się one na konkretne ruchy, a jedynie bajania na poziomie publicystycznym.

Czym jednak są gwarancje bezpieczeństwa? - To przede wszystkim deklaracje. Składane w różnej formie - albo przez jedno państwo, albo grupę państw. Jeżeli przez grupę państw, to działających w luźnej formie koalicji lub związanych umowami międzynarodowymi, jak np. NATO. Gwarancje to deklaracje podjęcia odpowiednich działań. A są to działania, które mają chronić dane państwo przed agresją bądź ingerencją w wewnętrzne sprawy ze strony innych państw lub podmiotów niepaństwowych - tłumaczy Interii prof. Artur Gruszczak z Katedry Bezpieczeństwa Narodowego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

- Te deklaracje mają dwie płaszczyzny - formalną, spisaną na zasadzie jakiegoś dokumentu, protokołu, umowy, ale też nieformalną, czyli domówionym elementem współdziałania. Są tzw. "ciche porozumienia" i nieformalne uzgodnienia, które zazwyczaj uzupełniają te formalne ustalenia - dodaje.

Innymi słowy: na papierze zapisuje się bardziej okrągłe słowa, a kluczowe ustalenia zapadają "na słowo". Ma to oczywiście plusy i minusy - "na słowo" można bowiem obiecać wszystko, a później się z tego nie wywiązać, a z drugiej strony lepsze to niż same ogólniki zapisane na kartce. Zrozumiałe też, że państwa deklarujące wsparcie nie chcą wiązać się konkretnymi zobowiązaniami na długie lata, bo sytuacja polityczna w wielu krajach jest dynamiczna.

Czy natomiast zawsze chodzi o wysłanie własnych wojsk na linię frontu w przypadku ponownego ataku agresora? - Typów gwarancji jest naprawdę wiele. Mogą dotyczyć bardzo różnych spraw związanych z szeroko rozumianym bezpieczeństwem. Nie tylko bezpieczeństwem twardym, odnoszącym się do pryncypiów funkcjonowania państw na arenie międzynarodowej, czyli poszanowania suwerenności, niezawisłości, integralności terytorialnej. Ale mogą też dotyczyć interesów gospodarczych, społecznych czy nawet ustrojowych - wymienia prof. Gruszczak.

- Diabeł tkwi w szczegółach, bo jeżeli mówimy o gwarancjach w formie wiążącej, zawsze jest to kwestia formalnych ustaleń, nieformalnych przyrzeczeń i zdolności do wywiązania się z tych zapowiedzi. Memorandum budapeszteńskie dokładnie pokazuje, że te trzy elementy miały ze sobą być powiązane, ale w praktyce nie zadziałały - przypomina prof. Gruszczak.

Tym razem sprawa gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy znów stała się o pilna. Po ruchu USA w sprawie rozpoczęcia rozmów pokojowych, Amerykanie poprosili kraje europejskie o konkrety. Zapytały, czego potrzebują od Stanów Zjednoczonych, aby uczestniczyć w ustaleniach dotyczących gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy. Dodatkowo prezydent Francji Emmanuel Macron zaprosił przywódców kilku europejskich państw na sklecony naprędce szczyt w Paryżu. W przestrzeni medialnej dużo mówi się o tym, że już tutaj padną konkrety w sprawie gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy.

- Zazwyczaj w pierwszym kroku pojawia się ogólna deklaracja, którą trudno ująć w kategorii gwarancji. To są pewne polityczne zobowiązania, że dane państwo jest gotowe do podjęcia działań. Jakich działań? To kwestia kolejnych kroków. W gruncie rzeczy oznaczałoby to zawiązanie takiej grupy, nazwijmy to "koalicji chętnych pomocy Ukrainie", żeby ustalić szczegóły. Jeśli miałby to być skoordynowany plan pomocy dla Ukrainy w razie dalszej agresji, trzeba byłoby ten plan szczegółowo stworzyć, omówić, ustalić kto i czym się zajmie, w jakim stopniu, kto będzie go wprowadzał i wszelkie inne sprawy - precyzuje prof. Gruszczak.

Problem w tym, że czasu na tego typu pracę nie ma zbyt wiele. Spotkanie w Paryżu odbędzie się już w poniedziałek, a rozmowy pokojowe zaczynają się w tym tygodniu w Arabii Saudyjskiej. Znów Europa budzi się więc za późno, bo przez ostatnie trzy lata wielokrotnie podkreślano, że "już dziś trzeba pracować nad gwarancjami bezpieczeństwa dla Ukrainy, nawet nie wiedząc, w jaki sposób zakończy się ta wojna". Za tydzień wojna będzie miała trzy lata, a choćby zarysu gwarancji wciąż nie ma.

Łukasz Szpyrka