UE jako superpaństwo? USA, Chiny, Rosja prowokują pytania o federalizację

Nie brakuje głosów, że federalizacja Unii Europejskiej mogłaby być pożądaną odpowiedzią na wyzwania, jakie stoją przed Europą, a inwazja Rosji na Ukrainie dostarczyła nowych argumentów.

Kilka dni temu w Paryżu kanclerz Olaf Scholz podkreślił konieczność istnienia suwerennej Europy, na rzecz której Niemcy i Francja będą wspólnie pracowały. Zaapelował o łączenie sił tam, "gdzie państwa narodowe straciły swoją nieugiętość w zabezpieczaniu naszych wartości na świecie, w ochronie naszej demokracji przed siłami o charakterze autorytarnym".

Jak dodał, chodzi o współpracę w przypadku "rywalizacji dotyczącej nowych technologii, przy zabezpieczaniu surowców naturalnych, zaopatrzenia w energię oraz lotów w przestrzeń kosmiczną".

Niemiecki rząd zapisał jesienią 2021 r. w umowie koalicyjnej dążenie do dalszego rozwoju Unii Europejskiej w kierunku "federalnego państwa europejskiego". To bardzo ambitne zadanie i nawet, gdyby w międzyczasie nie wybuchła wojna w Ukrainie, potrzeba byłoby wiele czasu na jego realizację.

Orędownikiem wzmacniania UE jest także Emmanuel Macron. Prezydent Francji niemal od początku pierwszej kadencji w 2017 r. podkreśla konieczność działania na rzecz autonomii strategicznej UE, budowy wspólnej europejskiej armii, zacieśniania współpracy gospodarczej i przyznawania prymatu instytucjom unijnym.

Jaki z tego wniosek? Europejskie elity dochodzą do wniosku, że w grze o dwa najważniejsze wyzwania - geopolityczną i gospodarczą pozycję Europy - może być trudno bez jakiejś formy federalizacji. A szanse związane z pogłębianiem integracji i zagrożenia wynikające z utrzymania status quo są dla nich coraz bardziej oczywiste.

Mówiąc wprost Niemcy i Francja zdają sobie sprawę, że jeśli nadal chcą być liczącym się graczem na arenie międzynarodowej potrzebują do tego silniejszej Europy. Gospodarki obu państw - nawet jeśli w Europie uważane za potęgi - w skali świata tracą swoje przewagi.

W przypadku dyskusji o federalizacji często mówi się o zabieraniu suwerenności z państw narodowych na rzecz UE, a argumenty obu stron sporu są podobne, jak w przypadku dyskusji o przyjęciu euro. Politycy obozu Zjednoczonej Prawicy podkreślają, że federalizacja Europy byłaby niekorzystna dla Polski.

- Dalsza integracja wzmacniałaby interesy największych państw UE - Francji i Niemiec - kosztem mniejszych krajów Europy Środkowej, w tym Polski. Wynika to m.in. z potencjału głosów w unijnych instytucjach. Unijna federacja pracowałaby zgodnie z interesami Paryża i Berlina - przekonuje w rozmowie z Interią prof. Tomasz Grzegorz Grosse z Uniwersytetu Warszawskiego.

W Polsce w kontekście przyjęcia euro czy też zmian w UE często wybrzmiewa argument o zabieraniu suwerenności. I trudno się dziwić. Dla państwa, które w wyniku rozbiorów zniknęło na 123 lata z mapy Europy, a następnie znajdowało się w strefie wpływów ZSRR, jakiekolwiek sugestie o powstaniu nowego hegemona trafiają na podatny grunt.

Zwolennicy zmian podkreślają jednak, że pojęcie suwerenności współcześnie znaczy coś innego niż w XIX w., gdy kształtowały się europejskie państwa narodowe. W czasach globalizacji trudno jest wskazać kraj, który byłby całkowicie suwerenny.

- UE ma wiele cech systemu federalnego, ale nie ma i nigdy nie będzie miała swojego rządu. Taką rolę mogłaby teoretycznie odgrywać Komisja Europejska, ale wiemy, że tak nie jest. System władzy i podejmowania decyzji w Unii jest rozmyty i skomplikowany. Komisja nie ma traktatowych kompetencji porównywalnych do tego, co może prawdziwy rząd - zwraca uwagę w rozmowie z Interią dr Bartłomiej E. Nowak z Akademii Finansów i Biznesu Vistula.

Tymczasem w Europie nie ma zgody, jak taka Europa mogłaby wyglądać i wydaje się, że jeszcze długo nic się w tej sprawie nie zmieni.

Unijni liberałowie najchętniej widzieliby w Unii federalistyczną strukturę, która narzuca ograniczenia na państwa narodowe. Unijny establishment zaś przechyla się w kierunku zastąpienia zarządzania na poziomie państw narodowych bardziej scentralizowaną strukturą. Prawica, w tym PiS, jest zaś za Europą ojczyzn, przeciwstawiając ją zbiurokratyzowanej Brukseli.

- Dołączenie do przywództwa Niemiec i Francji nie leży w interesie naszego kraju. Polska powinna pogłębiać współpracę z państwami swojego regionu, a także z Ukrainą, Wielką Brytanią oraz USA, by w ten sposób tworzyć przeciwwagę dla Paryża i Berlina. Najpierw należy zbudować własny potencjał, a dopiero później można podjąć bardziej równorzędne rozmowy z Niemcami i Francją. Tak czyni Francja, która, jak ma problem z Niemcami, to najpierw pogłębia współpracę z Włochami i Hiszpanią, a następnie wraca do rozmów z Berlinem - zwraca uwagę prof. Grosse.

I jakby na potwierdzenie tych słów Emmanuel Macron podpisał niedawno w Barcelonie traktat o hiszpańsko-francuskiej przyjaźni i współpracy. Jego celem jest zacieśnienie współpracy m.in. w obronności oraz energetyce.

Entuzjaści zmian w UE podkreślają, że Unia Europejska ma przed sobą wyzwanie, jakim jest znalezienie miejsca w rywalizacji USA z Chinami, zagrożenie ze strony Rosji oraz konieczność przeprowadzenia transformacji energetycznej. Dlatego unijni liderzy podkreślają konieczność wzmocnienia integracji, aby polepszyć geopolityczną i geogospodarczą pozycję.

Zgodnie z tą narracją podkreśla się, że państwa Unii w międzynarodowych relacjach gospodarczych są w pojedynkę bardziej narażone na negatywne skutki finansowe i agresywną politykę handlową innych krajów. A jednocześnie konkurencja między nimi nie sprzyja wyznaczaniu standardów i koordynacji działań, aby osiągać swoje cele.

W Europie toczy się obecnie ożywiona dyskusja dotycząca rywalizacji gospodarczej z USA. Bo chociaż Waszyngton jest sojusznikiem Europy - dostarcza sprzęt wojskowy Ukrainie, to jednocześnie prowadzi ostrą rywalizację na polu gospodarczym.

Najnowszym przykładem jest antyinflacyjny pakiet ekipy Joe Bidena wart około 370 mld dolarów. Inflation Reduction Act - ze względu na ulgi oraz subsydia dla amerykańskich firm - określono w Brukseli jako potencjalne zagrożenie dla unijnej gospodarki.

- Niewątpliwie UE jest w najsłabszej pozycji w rywalizacji z USA czy Chinami, ponieważ nie jest państwem. Szereg narzędzi, które posiadają Waszyngton i Pekin nie są do dyspozycji Brukseli. Ale mam wątpliwości czy akurat kwestia rywalizacji z tymi państwami powinna być najważniejszym bodźcem do zmian w UE - mówi w rozmowie z Interią dr Spasimir Domaradzki z Uniwersytetu Warszawskiego.

Nasz rozmówca podkreśla, że problem UE jest raczej natury wewnętrznej niż zewnętrznej. - Dlatego, jeżeli mówimy o zmianach, to w sprawach wewnętrznych. UE tworzy 27 suwerennych państw. Trudno sobie wyobrazić, by kraje zgodziły się na pozbycie się kolejnych kompetencji - dodaje.

Według dr Domaradzkiego należy poszukać mechanizmów wzmocnienia struktury UE. - Niestety wyczerpała się pozytywna narracja dotycząca zmian, która pozwalała w ostatnich latach na wzmacnianie integracji. Państwa członkowskie są dziś o wiele bardziej skłonne do podważania dążeń UE na tym polu, co prowadzi do kolejnych napięć - zwraca uwagę.

- Kłopot polega na tym, że w obecnej formule jakiekolwiek zmiany w UE są możliwe poprzez zmiany traktatów. Podjęcie próby zmian może mieć zaś odwrotne skutki. Dlatego unijne elity podejmują próby pozatraktatowego rozszerzenia kompetencji, co powoduje opór unijnych stolic - dodaje. 

W działaniach na rzecz stabilizacji Unii Europejskiej jako mocarstwa między USA a Chinami, pozostaje drażliwa kwestia większościowego głosowania.

Unia powołała Wysokiego Przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa w 1997 r. Urząd ten nazywany jest bezpodstawnie resortem unijnej dyplomacji. W rzeczywistości UE nie ma wspólnej polityki zagranicznej, obronnej ani bezpieczeństwa, w tym cyberbezpieczeństwa.

- UE powinna mieć więcej kompetencji na poziomie Wspólnoty w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Szczególnie ten drugi obszar bardzo cierpi przez jednomyślny sposób podejmowania decyzji, czyli tzw. weto któregokolwiek z 27 państw. Ostatnio ta dyskusja znowu wróciła przy okazji szantażu węgierskiego wobec pomocy dla Ukrainy. Rząd Orbana chciał w ten sposób zabezpieczyć uruchomienie środków pomocowych UE dla Węgier - podkreśla dr Bartłomiej E. Nowak.

Nasz rozmówca dodaje, że byłby za zmianą systemu podejmowania decyzji, ale "nie lekceważy argumentów przeciwnych, w tym polskiego rządu". - Przecież przy głosowaniu większościowym można by jeszcze niedawno przegłosować Polskę i państwa bałtyckie w ważnych obszarach polityki wschodniej UE - dodaje.

Za odejściem od zasady jednomyślności przy podejmowaniu kluczowych decyzji w UE opowiedziała się w styczniu br. szefowa MSZ Niemiec Annalena Baerbock.

- Dla Niemców idealne byłoby zniesienie jednomyślności w głosowaniu. Kłopot z realizacją tej zapowiedzi polega na tym, że wraz z nim pojawi się frustracja tych co przegrywają głosowania. A to może prowadzić do kolejnych napięć między państwami - podkreśla dr Domaradzki.

Z kolei, jak dodaje prof. Grosse, wojna w Ukrainie nie jest argumentem za stworzeniem armii europejskiej. - Niemcy i Francja nie chcą armii, która broniłaby przed imperializmem rosyjskim państw Europy Środkowo-Wschodniej. Wojna pokazała sprzeczne interesy Berlina oraz państw naszego regionu, co widać np. po dostawach broni na Ukrainę, a to z kolei podważyło zaufanie do przywództwa Niemiec. Jednocześnie Niemcy temperują francuskie aspiracje w kontekście zaangażowania unijnej polityki obrony na rzecz byłych kolonii Francji w Afryce Północnej - dodaje.

W efekcie unijne państwa zawierają niezależne umowy, często nie oglądając się na interesy pastw sąsiednich. Efekty? Wystarczy przywołać gazociąg Nord Stream 2. Niemcy zblokowały inwestycję dosłownie kilka dni przed wybuchem wojny w Ukrainie, broniąc jej zasadności przez wiele miesięcy. Wciąż jeszcze da się słyszeć głosy płynące z Niemiec w obronie gazociągu. Odcięcie od tanich surowców z Rosji jest dla naszych sąsiadów sporym problemem.

W niektórych obszarach UE już bardzo zbliżyła się do państwa federalnego. Stało się tak np. poprzez wspólny rynek wewnętrzny lub w handlu zagranicznym. Według szacunków Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) wynika, że bez uczestnictwa we wspólnym, unijnym rynku, polski produkt krajowy brutto byłoby w 2021 r. na poziomie z 2014 r.

W innych dziedzinach jednak państwa nie zrzekły się suwerenności i co najwyżej są gotowe do koordynacji i współpracy ze sobą.

- Wojna w Ukrainie uświadomiła wszystkim w Europie, co to znaczy być razem. Nie musi się to jednak przełożyć na chęć pogłębiania integracji. Jednocześnie obecna formuła integracji dotarła do punktu krytycznego i bez głębokich zmian w podejściu trudno spodziewać się wielkiego przełomu - mówi dr Domaradzki.

Przez jakiś czas wydawało się, że takim przełomem może być pandemia COVID-19, gdy brak koordynacji działań w pierwszych tygodniach pandemii został negatywnie odebrany w Europie. Pamiętajmy jednak, że polityka zdrowotna jest sprawą poszczególnych państw, na co jedni narzekali, a inni przyjmowali z zadowoleniem. Z drugiej strony w odpowiedzi na społeczno-gospodarcze skutki pandemii UE utworzyła ogromny wspólny fundusz pomocowy w celu złagodzenia gospodarczych skutków pandemicznych restrykcji (to pieniędzy z niego nadal nie otrzymała Polska).

Fundusz ten pokazuje, jak kontrowersyjne mogą być wspólne projekty. Szczególnie, gdy chodzi o pieniądze, pojawia się pytanie: kto płaci, kto korzysta? W bogatych krajach UE regularnie pojawia się widmo unii transferowej, czyli wsparcia finansowego dla biedniejszych państw. Już samo to jak dotąd zdusiło w zarodku ideę federalnej Europy.

Na kwestie finansowe zwraca uwagę dr Nowak. - W UE brakuje mi znacznie większego budżetu wieloletniego. Potrzeby są ogromne, a Unia wydaje na swoje polityki około 1/45 tego, co średnio wydają państwa członkowskie. Przeznaczanie na Unię przez państwa około 1 proc. swojego PNB, to zdecydowanie za mało, aby UE mogła zbliżyć się do założeń poważnego systemu federalnego - konkluduje nasz rozmówca.