Jak NIE działa amerykańska polityka, czyli "wielka, piękna ustawa" prezydenta Trumpa

W skrócie brzmi to całkiem prosto: Kongres proceduje ustawę, która ma obniżyć podatki, zwiększyć wydatki na obronność i obronę granic oraz ograniczyć opiekę zdrowotną i programy socjalne. Ustawa została przegłosowana w Izbie Reprezentantów i czeka na zatwierdzenie przez Senat. Prezydent Donald Trump nazywa ją "wielką, piękną ustawą", bo to może być kluczowy akt legislacyjny całej jego drugiej kadencji.

Jednak bliższe spojrzenie na tę ustawę ujawnia spory frakcyjne w Partii Republikańskiej, sprzeczności prezydenckiego programu i niezwykłą dysfunkcjonalność amerykańskiego systemu politycznego.

Zacznijmy od ostatniego punktu: amerykański Senat nie jest w stanie przegłosować niemal żadnej ustawy.

Nie chodzi tu o jakiś przejściowy problem, wynikający z układu sił po ostatnich wyborach. To stan permanentny, który nie zmienia się od lat i nic nie wskazuje na to, by z tej sytuacji istniało jakieś proste wyjście. Problemem jest filibuster.

Zgodnie z regułami obowiązującymi w Senacie debata nad projektem danej ustawy może trwać aż do wyczerpania tematu. Na początku XX wieku, żeby ograniczyć pole do obstrukcji parlamentarnej, senatorowie przegłosowali nową zasadę - dyskusję można zakończyć, jeśli przynajmniej 60 senatorów poprze wniosek w tej sprawie. Efekt? Żeby przegłosować ustawę, wystarczy zwykła większość w 100-osobowym Senacie. Ale żeby do tego głosowania w ogóle doszło, trzeba najpierw zamknąć dyskusję, a 60 głosami w izbie wyższej żadna partia nie dysponowała od dekad. W praktyce więc żadna ustawa nie może przejść przez Senat bez zgody przynajmniej części opozycji - z małymi wyjątkami, jak zatwierdzanie prezydenckich nominacji czy traktatów handlowych.

W latach 70. XX wieku wprowadzono dodatkowe zmiany, znacznie zwiększając częstotliwość blokowania ustaw. Do tej pory, aby przedłużać debatę w nieskończoność, trzeba było rzeczywiście przemawiać przed Senatem, nie dopuszczając do głosowania - co robili np. przeciwnicy walki z segregacją w latach 60. Powodowało to jednak poważne turbulencje - Senat nie mógł w tym czasie procedować innych ustaw. Po zmianach senatorowie mają możliwość podjęcia jednogłośnej decyzji, że pozostawiają na razie prace nad blokowanym projektem i zajmują się równolegle innym. To spowodowało, że nie trzeba już czytać książki kucharskiej przez siedem godzin, wystarczy udowodnić, że dysponuje się 41 głosami blokującymi, by zmusić kolegów do pogodzenia się z zamrożeniem projektu ustawy.

Postulat, by z tego dziwacznego rozwiązania zrezygnować pojawia się regularnie, ale senatorowie nie kwapią się do tej zmiany. Opozycja obawia się utraty kluczowego atutu, partia dominująca nie potrafi zapomnieć, że kiedyś też będzie w opozycji. Kiedy w 2022 roku Biden wzywał do usunięcia filibustera, centrowi senatorowie z Partii Demokratycznej sprzeciwiali się temu, argumentując, że zniszczy to resztki ponadpartyjnej współpracy.

Nie oznacza to, że żadne głosowanie w Senacie nie może się powieść. Przeciwnie, w ostatnich dwóch dekadach niemal każdy rok przynosił ponad setkę nowych praw uchwalonych przez tą izbę (choć ostatnie dwa lata przyniosły spory spadek w tej statystyce). Senatorowie szukają ponadpartyjnych kompromisów. Wiele ustaw jest zgłaszanych przez polityków z dwóch stron barykady, co ma poprawić szanse na ich przegłosowanie.

Każdy projekt oznacza żmudne poszukiwanie głosów, targi i negocjacje, budowanie koalicji wokół konkretnego problemu. Kiedy przegląda się rezultaty głosowań, do sukcesu najczęściej prowadzi silne poparcie jednej partii i znacząca grupa senatorów tej drugiej, którzy również są za. Inną możliwością jest "doklejenie" mniej popularnej kwestii do powszechnie akceptowanej ustawy, by przegłosować coś niejako przy okazji.

Wyzwanie stanowią jednak bardziej kontrowersyjne reformy. Takie, które dzielą polityków według linii partyjnych: regulacje dotyczące broni palnej, zielona transformacja, przepisy dotyczące wyborów, nielegalna imigracja, kwestie podatkowe, opieka zdrowotna. Na poparcie opozycji liczyć nie można. Dlatego pomysły na reformy w tych obszarach pojawiają się niezwykle rzadko.

Ostatnia reforma prawa imigracyjnego pojawiła się 1986 roku. Mimo że od tego czasu problem znacznie przybrał na sile, to nie udało się wprowadzić znaczących modyfikacji. Pod wpływem kryzysu ostatnich lat pojawiła się koncepcja, by zmiany w prawie imigracyjnym połączyć z głosowaniem nad pomocą Ukrainie, Izraelowi i Tajwanowi (luty 2024 roku). Na niezbędne 60 głosów udało się zgromadzić 49.

Prezydent Trump już nie ryzykował potyczek z Kongresem - jego radykalna polityka imigracyjna opiera się na prezydenckich rozporządzeniach i czasem karkołomnych interpretacjach już istniejących przepisów.

Rozporządzenia mogą jednak zostać uchylone przez następcę, a naginanie przepisów - zakwestionowane przez sądy. Dlatego, by wprowadzić w życie kluczowe elementy swojego programu, prezydenci sięgają po jeszcze jedną metodę: rekoncyliację. To specjalny typ ustawy, umożliwiającej modyfikację już uchwalonej ustawy budżetowej. Kluczową jej zaletą jest fakt, że aby ją przegłosować, wystarczy zwykła większość w Senacie.

Jest jednak istotny minus: jej treść musi się odnosić do kwestii budżetowych i fiskalnych. Zakres reform wprowadzanych za pomocą tego rozwiązania ma swoje ograniczenia.

Jednak w istniejącym systemie prezydenci nie mają wielkiego wyboru. Administracja Bidena upchnęła swoje kluczowe obietnice programowe dotyczące obniżenia cen lekarstw czy rozwiązań wspierających zieloną transformację w tzw. Inflation Reduction Act - formalnie ustawie rekoncyliacyjnej. Nie inaczej jest z "wielką, piękną ustawą" Trumpa.

Kalkulacja jest prosta: jesienią 2026 roku odbędą się wybory połówkowe (tzw. midterms), w których republikanie mogą stracić kontrolę nad jedną z izb (opozycja zazwyczaj zyskuje w wyborach odbywających się w połowie kadencji prezydenckiej). Najważniejsze reformy trzeba zrobić na początku, bo ewentualne koszty zmian zatrą się w pamięci przed następną rywalizacją o Biały Dom. A Donald Trump chce wielkiego sukcesu, dlatego domaga się, by była to jedna, duża ustawa, dotycząca kluczowych dla niego kwestii.

Ustawa ma przynieść dodatkowe środki na ochronę granic i program masowych deportacji - zwłaszcza to drugie zadanie przeciążyło amerykańskie służby i wymaga dodatkowego budżetu, jeśli prezydent rzeczywiście oczekuje wydalenia milionów ludzi poza granice kraju.

Zyskać ma też Departament Obrony - ok. 150 mld dolarów, co pozwoli rządzącym chwalić się ponad bilionowym budżetem obronnym na przyszły rok.

Trump chciałby też zrealizować swoje obietnice podatkowe, jak likwidacja podatków od napiwków czy nadgodzin. Ale przede wszystkim przedłużyć wielkie cięcia podatkowe wprowadzone przez jego poprzednią administrację. Na to liczy amerykański biznes i wyborcy. Kłopot jednak w tym, że taki krok oznacza bilionowe koszty dla budżetu w perspektywie najbliższej dekady.

Ustawa przewiduje co prawda szereg cięć: w opiece zdrowotnej, programach socjalnych czy ulgach i dofinansowaniach wprowadzonych przez proekologiczne reformy Bidena. To jednak zbyt mało, by zrównoważyć straty wynikające z obniżenia podatków.

Wokół ustawy trwa wielomiesięczny konflikt, dzielący republikanów wokół najróżniejszych kwestii. Niektóre kontrowersje stały się głośne - do publicznej wymiany ciosów pomiędzy Elonem Muskiem a Donaldem Trumpem doszło właśnie na tle kosztów tego projektu oraz faktu, że zadłużenie państwa radykalnie wzrośnie.

Wzrostu deficytu obawiają się też bardziej konserwatywni fiskalnie politycy republikańscy i domagają się, by zaplanowane cięcia, np. te dotyczące opieki zdrowotnej, poszły jeszcze dalej.

Ale uderzenie w opiekę zdrowotną jest bardzo ryzykowne i wielu innych republikanów obawia się o swoją polityczną przyszłość, jeśli na skutek ustawy ich wyborcy zaczną tracić dostęp do leczenia (a według szacunków nawet 13 mln Amerykanów może stracić ubezpieczenie medyczne w ciągu dekady).

Osobny spór dotyczy ulg podatkowych wynikających z podatków stanowych i lokalnych - te ostatnie można sobie odliczyć w zeznaniu podatkowym, ale tylko do pewnego limitu, który wynosi obecnie 10 tys. dolarów. Ustawa zakłada podniesienie tego limitu czterokrotnie, co pomogłoby mieszkańcom zamożnych, ale nakładających wysokie podatki stanów, jak Kalifornia czy Nowy Jork. Politycznie pomogłoby republikańskim politykom, którzy z tych stanów się wywodzą. Ale oznaczałoby dalsze obniżenie wpływów do budżetu federalnego.

Ponieważ przewaga republikanów w obydwu izbach jest minimalna, wyłamanie się nawet niewielkiej grupy kongresmenów czy senatorów będzie oznaczało spektakularną klapę. Liderzy partyjnie muszą więc godzić ogień z wodą i to pod olbrzymią presją czasu.

Prezydent Trump chciałby podpisać "wielką, piękną ustawę" w święto niepodległości 4 lipca. To jednak może nie być proste. Projekt ustawy ledwie przeszedł przez Izbę Reprezentantów, gdzie cudów politycznej zręczności dokonuje spiker Mike Johnson, a Donald Trump osobiście go wspiera, grożąc oponentom, którzy chcieliby ustawę zahamować.

Jak dotąd, mimo minimalnej przewagi republikanów w Izbie, wysiłki tego duetu okazywały się skuteczne - wszystkie ważniejsze głosowania republikanie, mimo frakcyjnych podziałów, wygrywali.

Teraz ustawą zajmuje się Senat, ale tu również wątpliwości i sporów nie brakuje. Najprawdopodobniej nie obędzie się bez istotnych zmian. Niektórzy republikanie w Izbie już zapowiadają, że takich zmian nie zaakceptują.

Szykuje się kolejna, długa batalia, pełna próśb, obietnic, gróźb i wyłamywania rąk. Wszystko po to, by partia kontrolująca obydwie izby kongresu przegłosowała ustawę, która jest kluczowa dla przedstawiciela ich obozu politycznego, zasiadającego w Białym Domu.

Andrzej Kohut