PiS zostawia niespodziankę opozycji. Może pokrzyżować plany nowego rządu
Nowy rząd jeszcze się nie wyłonił, a już rodzi się pytanie: ile będzie w stanie zrobić. W przyszłej koalicji pojawiły się alarmistyczne głosy o "dziurze Morawieckiego". - Musimy to powiedzieć wprost: rząd ukrywał rzeczywisty stan finansów publicznych, a w ostatnich miesiącach wręcz okłamywał nas w tej sprawie - mówi w rozmowie z Interią ekonomista prof. Witold Orłowski. Nie brakuje jednak głosów, że pieniądze "są i będą".
Po wygranych przez opozycję wyborach parlamentarnych niemal tyle samo emocji co spekulacje o kształcie przyszłego rządu wzbudza dyskusja o stanie państwowego budżetu. Powód jest oczywisty: to od jego kondycji zależy, czy i ile ze swoich obietnic nowa ekipa rządząca będzie mogła zrealizować. Co ciekawe, nawet w szeregach przyszłych sojuszników nie ma w kwestii stanu państwowej kasy jednego stanowiska.
Mająca bardziej jastrzębie podejście do gospodarki część przyszłej koalicji przekonuje, że Zjednoczona Prawica zostawia za sobą w finansach publicznych "dziurę Morawieckiego" i konieczne będą daleko idące oszczędności. Natomiast ze strony frakcji bardziej socjalnej pada argument, że budżet ma się całkiem nieźle, ograniczać programów społecznych nie trzeba, a złożone w kampanii obietnice uda się zrealizować.
Gdzie leży prawda i która ze stron jest jej bliższa? Postanowiliśmy to sprawdzić.
Coraz mocniej pod kreską
Punkt widzenia zależy od punktu siedzenia. A już na pewno od terminu wyborów. Przed 15 października rząd chwalił się nieznacznym deficytem budżetowym (stan za lipiec: 13,1 mld zł). Do dnia głosowania parlamentarnego nie opublikował jednak danych za sierpień, choć zwyczajowo podawane są we wrześniu. Kilka dni po wyborach okazało się, że w sierpniu deficyt wzrósł do 16,6, a we wrześniu do 34,7 mld zł. W międzyczasie rząd znowelizował też ustawę budżetową, podnosząc poziom zakładanego na 2023 rok deficytu budżetowego z zaplanowanych 68 do rekordowych 92 mld zł.
- Musimy to powiedzieć wprost: rząd ukrywał rzeczywisty stan finansów publicznych, a w ostatnich miesiącach wręcz okłamywał nas w tej sprawie - mówi w rozmowie z Interią prof. Witold Orłowski. - Premier już kilka tygodni temu wysłał do Brukseli informację, że mamy największy w historii deficyt budżetowy (ok. 200 mld zł) i największy przyrost długu publicznego w historii. Jeśli rząd jedno mówi Polakom, a drugie instytucjom nadzorującym polskie finanse, to jak mamy to nazwać, jeśli nie kłamstwem? - dodaje ekonomista z Uczelni Vistula.
Wspomniane prawie 200 mld zł to deficyt sektora rządowego i samorządowego - tzw. general government deficit - który zdaniem większości analityków rynku i ekonomistów najpełniej pokazuje sytuację państwowej kasy. Precyzyjnie rzecz ujmując: na 192 mld tego obecnego deficytu składa się 158 mld długu władz centralnych i 34 mld władz samorządowych. To olbrzymi wzrost względem poprzedniego roku, gdy ten sam deficyt wynosił 112 mld zł. Całość zadłużenia przebiła natomiast nawet kryzysowy rok 2020, gdy z powodu pandemii koronawirusa rząd był "pod kreską" aż 162 mld zł.
- Mamy duży deficyt finansów publicznych, a jednocześnie dużą presję na zwiększanie wydatków i zmniejszanie podatków. Pogodzenie tych sprzecznych tendencji będzie trudne - ocenia Ignacy Morawski, główny ekonomista "Pulsu Biznesu" i dyrektor centrum analiz SpotData.
Sprzeczne tendencje jeszcze trudniej będzie pogodzić w przyszłym roku. W ustawie budżetowej już na starcie rząd zaplanował deficyt budżetowy w wysokości 165 mld zł (dla porównania: wstępny deficyt na 2023 rok wynosił 68 mld zł). Różnica wynika z kilku nowych, ale znaczących obciążeń budżetowych, spośród których najważniejsze są zdecydowanie waloryzacja "500 plus" do "800 plus" i zwiększone wydatki na obronność. "800 plus" pochłonie niemal 64 mld zł z nowego budżetu (wzrost z 40 mld zł), natomiast inwestycje w armię aż 159 mld (wzrost ze 100 mld zł). W projekcie budżetu jest też wpisane m.in. 30 mld zł na 13. i 14. emeryturę.
Czy w sytuacji, gdy strona wydatkowa budżetu, a wraz z nią deficyt, rośnie w oczach z roku na rok, jesteśmy w stanie dostrzec jakiekolwiek pozytywy? Według szacunków Ministerstwa Finansów tempo wzrostu gospodarczego w 2024 roku ma wynosić 3 proc. (w planach na rok 2023 było to 1,7 proc.), a zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych zamknąć się w 54 proc. PKB, dzięki czemu nadal byłoby poniżej dozwolonego przez Unię Europejską poziomu 60 proc. PKB. Rządowe szacunki mówią też, że inflacja spadnie do 6,6 proc. w ujęciu średniorocznym. To dobra wiadomość dla obywateli, których wzrost kosztów życia będzie boleć nieco mniej, ale zła dla budżetu państwa, który zainkasuje mniej z tytułu podatków.
Druga Grecja? "Nie widzimy przesłanek"
Dużo więcej optymizmu wykazują sygnatariusze listu otwartego "Czas na inwestycje w regenerację!", który do przyszłej koalicji rządzącej wystosowali naukowcy skupieni w Polskiej Sieci Ekonomii. Przekonują w nim, że z powodu licznych wyzwań społecznych i ekologicznych, przed którymi stoi dzisiaj Polska, nasz kraj potrzebuje nowego modelu rozwojowego prowadzącego do budowy państwa dobrobytu. Środkiem do celu - zdaniem autorów listu - mają być natomiast inwestycje w usługi publiczne m.in. mieszkalnictwo, ochronę zdrowia, transport publiczny czy odnawialne źródła energii.
"Nie widzimy żadnych przesłanek, aby przegląd finansów publicznych miał wykazać olbrzymie ukryte deficyty lub 'greckie' długi. Z całą stanowczością stwierdzamy, że stać nas jako państwo na realizację obietnic, a pieniądze 'są i będą'" - piszą naukowcy.
Jak wskazują, "problemy, przed którymi stoimy, są zbyt palące, abyśmy spierali się o fakty". "Zwycięskie partie obiecały społeczeństwu rozwiązanie problemów. Obietnice te, jeśli nie zostaną spełnione, staną się źródłem resentymentu, zniszczenia zaufania i kolejnej społecznej traumy. Rząd, który zaprzepaści historyczną szansę na zmianę modelu rozwojowego III RP, nie przetrwa fali słusznego społecznego gniewu" - apelują do koalicji, która w najbliższym czasie ma przejąć władzę w państwie.
Fundusze na czarną godzinę
Eksperci są natomiast zgodni w jednym: największym problemem polskich finansów publicznych jest brak transparentności i chaos w zarządzaniu. Tu na pierwszy plan wysuwają się spopularyzowane przez odchodzący rząd pozabudżetowe fundusze celowe. To tam znajduje się coraz większa część polskiego zadłużenia.
Jak duża część? Chociaż oficjalnie deficyt budżetowy po wrześniu wynosi 34,7 mld zł, to gdyby doliczyć do niego to, co otrzymały wspomniane fundusze - urósłby do 77 mld zł. Czyli ponad dwukrotnie. I tak Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 pochłonął do sierpnia 17,4 mld zł, natomiast do czerwca włącznie Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych otrzymał 7,1, zaś Fundusz Pomocy 3,45 mld zł.
Osobliwą podkategorią rządowej kroplówki finansowej jest natomiast przekazywanie rządowych obligacji zamiast transferów pieniężnych. Powód jest prosty - te ostatnie wliczałyby się do salda deficytu budżetowego. Tymczasem - jak wyliczył Instytut Finansów Publicznych - rząd wsparł obligacjami wiele podmiotów na łączną kwotę niemal 14,5 mld zł. W tym gronie mamy m.in. Bank Gospodarstwa Krajowego (5 mld zł), spółkę budującą Centralny Port Lotniczy (3,6), media publiczne (2,7) czy PKP Polskie Linie Kolejowe (1,2).
Wspomniany Bank Gospodarstwa Krajowego i Polski Fundusz Rozwoju to zresztą dwa kluczowe wehikuły polityki gospodarczej rządu w ostatnich latach. Umożliwiły sfinansowanie wielu kosztownych programów (m.in. Tarczy Antycovidowej) jednocześnie trzymając w oficjalnych statystykach wydatki na te cele poza kontrolą parlamentu. Rzecz w tym, że ani BGK, ani PFR nie dysponują własnymi środkami, a wydatkują fundusze publiczne. Na koniec 2022 roku całkowita kwota zobowiązań obu podmiotów wyniosła aż 250 mld zł, czyli 8 proc. PKB. Rząd odpiera zarzuty, zapewniając, że w metodologii unijnej także te wydatki są uwzględnione. Jednak w danych, którymi rządzący posługują się na forum krajowym, kosztów funkcjonowania BGK i PFR nie uwzględniają. Tymczasem różnica zadłużenia Polski pomiędzy kwotą podawaną przez rząd i kwotą wyliczoną przez Eurostat to aż 340 mld zł.
- Pozabudżetowe fundusze są poważnym problemem - nie ma wątpliwości prof. Witold Orłowski. - To jak dłużnik, który przepisuje majątek na krewnych, żeby uniknąć windykacji, bo myśli, że w ten sposób zamaże rzeczywisty obraz sytuacji. Nie mamy dzisiaj pojęcia, ile wynosi zadłużenie Polski, a to niesłychanie utrudnia prowadzenie polityki gospodarczej państwa - wyjaśnia w rozmowie z Interią. - Rząd całkowicie utracił kontrolę nad deficytem budżetowym i wzrostem długu publicznego - dodaje.
Dr Janusz Wdzięczak, ekspert od rynków finansowych z Uczelni Techniczno-Handlowej w Warszawie, podkreśla, że fundusze celowe to popularne narzędzie prowadzenia polityki gospodarczej, które zapewnia rządowi większą elastyczność w działaniu. Ta elastyczność musi być jednak ściśle kontrolowana. W Polsce mamy do tego odpowiednie narzędzia - m.in. ustawę o finansach publicznych, rzecznika dyscypliny finansów publicznych czy wreszcie Najwyższą Izbę Kontroli. Kluczowe pytanie brzmi, czy i jak z tych narzędzi korzystamy.
Rząd musi mieć długoterminowy plan ograniczenia tego deficytu. A tu najoczywistszym i najsensowniejszym rozwiązaniem jest kombinacja wyższych podatków i niższych wydatków - oczywiście w relacji do PKB
Dr Wdzięczak dodaje, że rząd Zjednoczonej Prawicy w swoim zarządzaniu finansami państwa odszedł od preferowanego przez poprzednią ekipę podejścia korporacyjno-menedżerskiego na rzecz podejścia społecznego. - W okresie rządów Zjednoczonej Prawicy spadła rola ministra finansów, a wzrosła rola premiera i KPRM. Minister finansów spadł do roli głównego księgowego, a nie kreatora polityki gospodarczej państwa - ocenia nasz rozmówca.
Na jeszcze inną rzecz zwraca uwagę Ignacy Morawski. Przypomina, że fundusze pozabudżetowe są widoczne w statystykach prowadzonych wedle metodologii unijnej, więc nie mają istotnego wpływu na ocenę sytuacji fiskalnej państwa przez kupujących nasze obligacje inwestorów. Problemem jest natomiast transparentność wydawania znajdujących się w tych funduszach środków publicznych.
- To ogranicza kontrolę obywateli i parlamentu nad wydatkami. Jest to bardzo negatywne zjawisko, jeśli chodzi o jakość instytucji publicznych i zaufania do polityki fiskalnej państwa. W długim okresie mogłoby to też negatywnie wpłynąć na stabilność finansów publicznych - uważa główny ekonomista "Pulsu Biznesu".
Prof. Witold Orłowski do puli zarzutów wobec funduszy pozabudżetowych dodaje jeszcze fakt, że słono kosztują polskie państwo. - Te fundusze zadłużają się, wypuszczając obligacje, za które płacą znacznie wyższe odsetki niż płaciłby polski rząd - przypomina. Jak mówi, to cena za ukrycie przynajmniej części faktycznego deficytu budżetowego. W jego ocenie o ile fundusze celowe były właściwym narzędziem ratowania polskiej gospodarki w szczycie pandemii, o tyle pandemii nie ma już od ponad półtora roku, więc utrzymywanie pozabudżetowych źródeł finansowania nie ma racjonalnego uzasadnienia.
Wydatki rosną, dochody topnieją
W debacie publicznej o stanie państwowych finansów uwaga zazwyczaj koncentruje się na deficycie budżetowym, długu publicznym i wzroście PKB. Tymczasem nasi rozmówcy zwracają uwagę, że w przypadku Polski coraz poważniejszym problemem jest utrata kontroli nad stroną dochodową.
Projekt budżetu na 2023 zakładał wpływy na poziomie 604,5 mld zł, a wydatki rzędu 672,5. Założenia na przyszły rok wyglądają dużo gorzej - chcemy wydać 849,3 mld zł, chociaż państwową kasę zasili jedynie 684,5 mld zł. - Dochody budżetu spadają i dla przyszłego rządu największym wyzwaniem będzie ich zwiększenie. Osobiście liczyłbym, że nie kosztem małych i średnich przedsiębiorstw, bo to był od czasu transformacji ustrojowej dominujący kierunek w Polsce. Znacznie łatwiej jest przecież opodatkować małe i średnie przedsiębiorstwa, niż wielkie sieci handlowe albo gigantów technologicznych - mówi Interii dr Janusz Wdzięczak z Uczelni Techniczno-Handlowej.
- Jesteśmy krajem, który ma bardzo duże ambicje wydatkowe - armia, ochrona zdrowia, edukacja, transformacja energetyczna, infrastruktura. Jednocześnie nasi politycy ustawicznie obiecują cięcie podatków, zwłaszcza podatków dochodowych. To z kolei tworzy napięcie fiskalne - diagnozuje sytuację polskich finansów publicznych Ignacy Morawski. Jak mówi, w perspektywie krótkookresowej taką politykę finansową pozwalała prowadzić wysoka inflacja. Jednak na dłuższą metę nie jest to rozwiązanie, na którym można oprzeć przyszłość państwa. - Trzeba mieć plan ustabilizowania finansów publicznych - apeluje.
Potrójne ryzyko dla Polski
Przyszły rząd od konieczności ustabilizowania finansów publicznych nie ucieknie. A wyzwań przed nimi stoi sporo.
Przede wszystkim Polskę chroni głównie relatywnie wysokie tempo wzrostu gospodarczego. Jeżeli jednak wzrost PKB z jakiegoś powodu wyhamuje - ostatnie lata dały wszystkim dowód, że trzeba być gotowym na najbardziej niespodziewane scenariusze - zaczną się problemy, a do utrzymania się na powierzchni konieczne będą cięcia wydatków. Poważne cięcia.
Musimy to powiedzieć wprost: rząd ukrywał rzeczywisty stan finansów publicznych, a w ostatnich miesiącach wręcz okłamywał nas w tej sprawie
Przeciwko Polsce gra też rosnąca rentowność naszych obligacji skarbowych, zwłaszcza na rynkach rozwiniętych. To przekłada się na koszt obsługi długu publicznego. Jeśli wzrośnie znacząco, bardzo mocno zawęzi przyszłemu rządowi pole manewru. Transfery socjalne i spełnienie złożonych w kampanii wyborczej obietnic będzie wówczas poważnie zagrożone.
Trzecie ryzyko jest związane z polityką - nasi politycy w ostatnich latach na potęgę obiecują wyborcom w kampanii rozmaite rzeczy, ale nie mają pomysłu na znalezienie trwałych i przewidywalnych źródeł finansowania tych obietnic. Jednocześnie chcą obniżać podatki, bo to daje popularność i sondażowe punkty.
- W Polsce nie ma właściwie dyskusji na temat tego, jak finansować rosnące wydatki na zdrowie, edukację, obronę narodową, transfery socjalne. Temat finansowania był zupełnie nieobecny w programach partii. Jest to objaw jakiejś niedojrzałości partii i systemu politycznego - nie może się nadziwić Ignacy Morawski.
Mówi prof. Witold Orłowski: - W tej chwili mamy znów rozszerzającą się lukę podatkową. To nie jest tylko utrata kontroli nad deficytem i długiem. Rząd utracił też kontrolę nad dochodami budżetowymi z powodu obliczonych na polityczne korzyści posunięć fiskalnych, z Polskim Ładem na czele.
Prof. Orłowski: Wyjściem jest to, co zrobiła Margaret Thatcher
Z wyliczeń Forum Obywatelskiego Rozwoju wynika, że łączny koszt wszystkich obietnic wyborczych przyszłej koalicji rządzącej to niemal 434 mld zł. Prym wiedzie tutaj Lewica, której pomysły kosztowałyby budżet państwa 227,4 mld zł. W przypadku Trzeciej Drogi mówimy o kwocie 125,6, a Koalicji Obywatelskiej - 80,9 mld zł.
Nic dziwnego, że eksperci, z którymi rozmawiała Interia, nie przewidują ograniczenia deficytu budżetowego na początku rządów nowej ekipy. - Z politycznego punktu widzenia byłoby bardzo kosztowne, polityczne samobójstwo - uważa Ignacy Morawski. - Nie zmienia to jednak faktu, że rząd musi mieć długoterminowy plan ograniczenia tego deficytu. A tu najoczywistszym i najsensowniejszym rozwiązaniem jest kombinacja wyższych podatków i niższych wydatków - oczywiście w relacji do PKB - analizuje ekonomista.
Morawski wskazuje też, gdzie nowa ekipa rządząca z biegiem czasu może szukać oszczędności. To ewentualna likwidacja 13. i 14. emerytury (taki postulat zgłaszała m.in. Trzecia Droga), wzrost podatku VAT na żywność, który obecni rządzący obniżyli do zera, żeby ulżyć Polakom w walce z drożyzną, czy możliwe wycofanie dopłat rządu na energię, które miało pomóc Polakom w walce z jej rosnącymi cenami. Cięcia mogą nie ominąć także obronności, która przez odchodzący rząd została bardzo istotnie dofinansowana. Według Morawskiego bez wprowadzenia nowych podatków trudno będzie długoterminowo utrzymać obecne nakłady na armię.
Czy cięcie wydatków i podnoszenie podatków to nieunikniona przyszłość nowego rządu? Prof. Witold Orłowski uważa, że niekoniecznie. - Wyjściem jest to, co swego czasu zrobiła Margaret Thatcher, czyli przygotowanie kompleksowego, paroletniego planu naprawy i stabilizacji finansów publicznych - proponuje. I podkreśla: - Przyszły rząd musi od początku wziąć się ostro do roboty i zacząć sprzątać ten bałagan.
