Raport NIK ws. wyborów korespondencyjnych. Wnioski do prokuratury

Chodzi o ubiegłoroczne, zaplanowane na 10 maja, wybory prezydenta RP, w których Polacy, ze względu na pandemię COVID-19, mieli głosować wyłącznie drogą korespondencyjną. Wybory ostatecznie nie odbyły się, mimo zaawansowanych przygotowań. Wydrukowane zostały m.in. pakiety wyborcze; ich dostarczeniem miała się zająć Poczta Polska. Koszt operacji oszacowano na około 70 mln zł.

Sprawą organizacji wyborów korespondencyjnych zajęła się Najwyższa Izba Kontroli. Pierwotnie raport miał zostać opublikowany 18 maja, termin przyspieszono. Jak mówił podczas czwartkowej konferencji Marian Banaś, od 16 kwietnia do 9 maja jedyną uprawnioną jednostką do organizowania i przygotowania wyborów na Prezydenta RP była PKW, a organizowanie i przygotowanie wyborów na podstawie decyzji administracyjnej nie powinno mieć miejsca. 

Zdaniem szefa NIK "nawet sytuacje nadzwyczajne, jak stan epidemii, nie mogą stanowić powodu od odstąpienia od konstytucyjnej zasady praworządności i od poszukiwania rozwiązań zapewniających gospodarne wydatkowanie środków publicznych". - NIK skierowała zawiadomienia do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez zarządy Poczty Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych - dodał Banaś.

Pełen raport NIK dostępny jest tutaj.

Izba analizuje też otrzymane stanowiska MAP, MSWiA oraz KPRM w kontekście przygotowania ewentualnych zawiadomień do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez przedstawicieli. - Chcę powiedzieć, że do dnia dzisiejszego jeszcze nie otrzymaliśmy stanowiska od ministra spraw wewnętrznych i administracji - zaznaczył Banaś.

Szczegóły ustaleń kontroli przedstawił dr Bogdan Skwarka, dyrektor departamentu administracji publicznej i koordynator kontroli NIK. Jak tłumaczył Izba starała się odpowiedzieć na 3 pytania. - Pierwsze z nich to, czy premier RP posiadał uprawnienia do podjęcia działań na rzecz przygotowania wyborów na prezydenta i czy KPRM prawidłowo wykonywało swoje obowiązki. Drugie dotyczyło tego, czy minister aktywów państwowych i minister spraw wewnętrznych prawidłowo wykonywali zadania zlecone przez premiera. Ostatnie pytanie, to czy działania Poczty Polskiej oraz Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych był realizowane prawidłowo - tłumaczył.

Jak przekazał, "nie było podstaw prawnych do tego, żeby prezes Rady Ministrów wydawał jakiekolwiek polecenia związane z wykonaniem i realizacją wyborów przez Pocztę i PWPW". Przypomniał, że tzw. ustawa covidowa dawała premierowi możliwość wydawania poleceń spółkom i innym podmiotom, jednak - jak wskazano w raporcie NIK - nie dotyczących realizacji wyborów. - W tym okresie obowiązywała ustawa Kodeks Wyborczy, która ustalała organy, które są odpowiedzialne za przeprowadzenie wyborów. Jedną z prerogatyw, którą miała PKW było zlecenie drukowania kart wyborczych - stwierdzi koordynator kontroli.

Fałszywy mail o próbie samobójczej syna Mariana Banasia

Skwarka przypomniał, że przygotowanie kart wyborczych zlecił premier Mateusz Morawiecki. - W świetle przepisów prawa prezes Rady Ministrów nie miał podstaw do tego, żeby taką decyzję wydać - dodał.

Izba badała, czy premier wiedział o opiniach przygotowanych przez departament prawny KPRM i Prokuratorię Generalną w sprawie tzw. wyborów kopertowych. - 30 września zadaliśmy ministrowi Dworczykowi pytanie, dlaczego przekazał prezesowi Rady Ministrów projekty decyzji, będąc w posiadaniu dwóch opinii prawnych, które negują podstawę prawną. Odpowiedzi niestety nie otrzymaliśmy - powiedział Skwarka na konferencji prasowej.

Dyrektor Skwarka zwrócił uwagę, że dzień przed wydaniem decyzji Poczcie Polskiej i PWPW ws. przygotowań do wyborów korespondencyjnych (16 kwietnia) odbyło się spotkanie z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Aktywów Państwowych, PWPW, Poczty Polskiej oraz podwykonawców. - I już dokonują, mimo że nie mają żadnych podstaw prawnych, mimo że obowiązuje ustawa Prawo Kodeks Wyborczy, dzielą zadania między siebie, a mianowicie, że PWPW będzie drukowała karty wyborcze, ustalają jaki podwykonawca będzie to robił, ustalają również kto będzie koncesjonował te karty wyborcze, nie mając do tego żadnych podstaw - podkreślał.- Urzędnik z MAP i przedstawiciele PWPW, zamiast (Państwowej) Komisji Wyborczej, realizowali zadania, które dla tej Komisji Wyborczej są zastrzeżone - dodał szef Departamentu Administracji Publicznej NIK.

Skwarka powiedział również, że przed wydaniem decyzji z 16 kwietnia premier dysponował ekspertyzami prawnymi sporządzonymi przez Departament Prawny KPRM oraz Prokuratorię Generalną RP w sprawie przygotowań do wyborów. Obie były - według niego - negatywne i stwierdzały, iż Prezes Rady Ministrów nie ma podstaw prawnych, by wydać decyzje PWPW i PP w kwestii przygotowań do wyborów prezydenta RP.Wybory "kopertowe". Kierwiński: Morawiecki i Sasin powinni zapłacić z własnych pieniędzy- Mało tego - w opinii Departamentu Prawnego nawet wskazane jest jakie konsekwencje Prezes Rady Ministrów może ponieść w przypadku podpisania takich decyzji - zaznaczył Skwarka.Dodał, że w Kancelarii Premiera sporządzono jeszcze jedną opinię, przeciwną. - Dopiero 8 maja, a więc już dawno, dawno, kiedy opinia została podjęta, Prezes Rady Ministrów zlecił ministrowi Dworczykowi (chodzi o szefa KPRM Michała Dworczyka - PAP) podpisanie innych umów dotyczących opinii z innymi ekspertami i opinie zostały sporządzone - powiedział Skwarka. Łączny koszt ekspertyz prawnych, to prawie 149 tys. 300 zł.

- Aż cisnęło się na usta pytanie, czy premier wiedział o opiniach  departamentu prawnego KPRM i Prokuratorii Generalnej. - Zadaliśmy 30 września ministrowi Michałowi Dworczykowi pytanie, dlaczego przekazał prezesowi Rady Ministrów projekty decyzji, będąc w posiadaniu dwóch opinii prawnych, które negują podstawę prawną. Odpowiedzi niestety nie otrzymaliśmy - powiedział.Kontrola NIK miała wykazać, że decyzje o przygotowaniu "wyborów kopertowych" były wydawane bardzo szybko, bez jakiejkolwiek analizy, ile to będzie kosztowało. Zapytano KPRM, czy przed wydaniem takich decyzji były robione jakieś szacunki - ile to będzie kosztowało; jakie będę efekty; co się stanie w przypadku, gdy nie dojdzie do głosowania. - Nie otrzymaliśmy żadnej odpowiedzi, bo takich szacunków nikt nie robił - stwierdził Skwarka.

Przypomniał, że art 44. ustawy o finansach publicznych mówi, że "wszystkie wydatki winny być być realizowane oszczędnie w ramach planu dobierania najlepszych efektów". - Tej podstawowej zasady nie przeprowadzono - oświadczył.Zaznaczył, że każdy podejmując decyzje, które będą obciążały znacznie budżet państwa, musi przynajmniej mieć jakieś szacunki, ile to będzie kosztowało. - Niestety, takich szacunków nie było - zaznaczył.

NIK udostępniła mediom raport. W jego podsumowaniu wskazano, że:

• Istniały poważne wątpliwości prawne wobec możliwości wydania decyzji przez Prezesa Rady Ministrów.
• Pomimo jednoznacznych opinii prawnych Departamentu Prawnego KPRM oraz Prokuratorii Generalnej RP zamówiono opinie prawne u zewnętrznych podmiotów, których treść pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi opiniami.
• Po wydaniu decyzji nie przeprowadzono nadzoru nad ich wykonaniem
• W konsekwencji zabrakło planowania i pojawił się chaos organizacyjny
• W ten sposób doszło do narażenia Poczty Polskiej S.A. oraz Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. na wymierne straty materialne

Ponadto, jak przekazał Skwarka, Poczta Polska występując do ministra cyfryzacji o przekazanie danych osobowych z rejestru PESEL oraz do jednostek samorządu terytorialnego ze spisów wyborców, nie miała podstawy prawnej do takiego żądania, a także do przetwarzania tych danych. W opinii Izby, stanowiło to naruszenie art. 5 ust. 1 lit. A i art. 6 ust. 1 RODO."W dniu, kiedy Poczta Polska zażądała tych dokumentów, nie było żadnej normy prawnej rangi ustawowej, która by uprawniała ten podmiot do żądania przekazania danych osobowych. W tym czasie jedynym podmiotem, który był uprawniony do żądania tych danych, była Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie Kodeksu Wyborczego" - powiedział Skwarka.

NIK zwróciła też uwagę na koszty związane z organizacją wyborów. Jak poinformował Skwarka, zarówno Poczta Polska, jak i Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych przesłały do ministra finansów faktury.Poczta Polska wystawiła fakturę 12 czerwca 2020 r. na kwotę brutto 71 mln 880 tys. 600 zł. Dyrektor Generalny MF odesłał fakturę, wskazując, że MF nie jest właściwe do uregulowania płatności. Z kolei Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych do ministra finansów 29 maja 2020 r. wysłała fakturę za druk kart wyborczych na łączną kwotę brutto 4 mln 646 tys. 800 zł. Także ta faktura została zwrócona z informacją, że MF nie jest właściwe do uregulowania płatności.- Nikt z podmiotów, do których zwracały się te dwie spółki, nie czuł się do odpowiedzialności za koszty poniesione przez te spółki - powiedział Skwarka. Zdaniem Izby, KPRM, MSWiA, MAP pomimo zaangażowania w proces organizacji wyborów, które się nigdy nie odbyły, konsekwentnie odmówiły przyjęcia na siebie odpowiedzialności za wydatkowane środki publiczne w wysokości co najmniej 76 mln 527 tys. 400 zł.Jednak dodany do ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia przepis art. 117a (wszedł w życie z dniem 1 września 2020 r.) umożliwił przyznanie jednorazowej rekompensaty z budżetu Krajowego Biura Wyborczego na pokrycie uzasadnionych kosztów poniesionych przez PP S.A i PWPW S.A. Według stanu na 31 grudnia 2020 r., KBW wypłaciło kwotę 56 450 406,16 zł (53 205 344,65 zł otrzymała PP S.A, a 3 245 061,51 zł PWPW S.A).Skwarka zastrzegł, że wydatki te mogą ulec zwiększeniu, z uwagi na klauzulę przewidzianą w umowie pomiędzy KBW a PP S.A., m.in. o koszty magazynowania i ewentualnej utylizacji wydrukowanych kart wyborczych.

Do raportu NIK odniosło się CIR, które oświadczyło, że wszystkie decyzje o rozpoczęciu technicznych przygotowań do głosowania korespondencyjnego w wyborach prezydenckich, które miały się odbyć 10 maja ub. roku, były zgodne z prawem.Podkreśliło, że działania premiera Mateusza Morawieckiego i szefa KPRM Michała Dworczyka w związku z wyborami korespondencyjnymi były w pełni legalne. - Wszystkie decyzje o rozpoczęciu technicznych przygotowań do głosowania korespondencyjnego w wyborach prezydenckich były zgodne z prawem - świadczy o tym wiele ekspertyz prawnych, którymi dysponuje KPRM. Premier i szef KPRM stali na straży Konstytucji RP - przekazało CIR.- Prezes Rady Ministrów w swoich decyzjach ani nie zarządził wyborów prezydenckich, ani nie zarządził w nich trybu głosowania korespondencyjnego. W decyzjach tych Premier jedynie nakazał dwóm przedsiębiorcom publicznym - Poczcie Polskiej oraz Wytwórni Papierów Wartościowych - rozpoczęcie techniczno-organizacyjnego przygotowywania się do głosowania korespondencyjnego - czytamy w komunikacie CIR, które załączyło też sześć opinii prawnych.Raport NIK dotyczy organizacji planowanych na 10 maja ub. roku wyborów prezydenta, w których Polacy, ze względu na pandemię COVID-19, mieli głosować wyłącznie drogą korespondencyjną. Za organizację głosowania - zgodnie z ustawą z 6 kwietnia o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta RP zarządzonych w 2020 r. - odpowiadał minister aktywów państwowych. Ustawa weszła w zycie 9 maja, wcześniej jednak wydrukowane zostały m.in. pakiety wyborcze; ich dostarczeniem miała się zająć Poczta Polska.Wybory nie odbyły się 10 maja. Tego dnia Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła w wydanej uchwale, że "brak było możliwości głosowania na kandydatów" i że fakt ten jest równoważny w skutkach z przewidzianym w art. 293 Kodeksu wyborczego brakiem możliwości głosowania ze względu na brak kandydatów. Ostatecznie wybory odbyły się 28 czerwca.

Podlegli Prezesowi Rady Ministrów ministrowie nie realizowali wydawanych im poleceń. Jednocześnie argumentują, że nie ponoszą odpowiedzialności za brak wykonania decyzji.

W środę opinię prawną w sprawie wyborów przedstawił prof. dr. hab. Marka Szydło, przewodniczący Rady Legislacyjnej przy premierze Mateuszu Morawieckim.

Na wstępie opinii prof. Szydło przypomina, że wiosną 2020 r. premier "wykonał szereg działań, które miały w swoim założeniu doprowadzić do tego, by wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zarządzone przez Marszałka Sejmu na dzień 10 maja 2020 r. mogły się efektywnie odbyć w tym przewidzianym konstytucyjnym terminie". "W szczególności Prezes Rady Ministrów wydał w dniu 16 kwietnia 2020 r. dwie decyzje administracyjne adresowane do przedsiębiorców publicznych: jedną do Poczty Polskiej S.A. i drugą do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A." - dodaje prawnik.Podkreśla, że "decyzje te miały w swoim założeniu umożliwić przeprowadzenie we wspomnianych wyborach głosowania korespondencyjnego, zgodnie z obowiązującym wówczas Kodeksem wyborczym". "Obie te decyzje Premiera były i są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego" - ocenia przewodniczący rady Legislacyjnej przy premierze.Tłumaczy, że "w warunkach obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii zaktualizowały się dodatkowe ustawowe kompetencje Prezesa Rady Ministrów". W tym kontekście prof. Szydło przywołuje art. 11 ust. 2 "specustawy covidowej" (ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), na mocy którego premier "uzyskał uprawnienie do wydawania poleceń w formie decyzji administracyjnych, obowiązujących wskazane w tym przepisie podmioty, w celu przeciwdziałania chorobie zakaźnej COVID-19 wywoływanej wirusem SARS-CoV-2".

Zdaniem prawnika, "należy uznać, że polecenia Prezesa Rady Ministrów przewidziane w art. 11 ust. 2 specustawy covidowej mogły być wykorzystywane m.in. w celu usprawnienia i odpowiedniego zabezpieczenia sanitarno-epidemiologicznego procesu przygotowywania i przeprowadzania wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., tak aby zminimalizować podczas tych wyborów ryzyko masowych zakażeń wirusem wywołującym chorobę COVID-19"."Uprawnionym celem decyzji Prezesa Rady Ministrów wydawanych na podstawie art. 11 ust. 2 specustawy covidowej jest w szczególności prewencja, a więc niedopuszczanie do tego, by dochodziło do szerzenia się i proliferacji choroby COVID-19, a w szczególności zapobieganie stanom rzeczy, które będą ułatwiały zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub będą sprzyjały takim zakażeniom" - czytamy w opinii.Według prof. Szydło, obie decyzje administracyjne premiera, wydane w dniu 16 kwietnia 2020 r., "w pełni realizowały ten właśnie cel ustawowy: decyzje te nakazywały przedsiębiorcom publicznym, tj. Poczcie Polskiej S.A. i Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A., podjęcie i realizację niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym".Decyzje te - tłumaczy w swej opinii szef Rady Legislacyjnej przy premierze - "zmierzały do tego, by jak największa liczba wyborców mogła faktycznie brać udział w tych wyborach w trybie głosowania korespondencyjnego, o ile wyborcy ci byliby do tego uprawnieni na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego". "Dzięki stworzeniu faktycznych (technicznych, organizacyjnych) możliwości głosowania korespondencyjnego - w zakresie, w jakim dopuszczały to obowiązujące wtedy przepisy Kodeksu wyborczego - można było w tym krytycznym dla zdrowia publicznego okresie uniknąć gromadzenia się ludzi w większych skupiskach i na małej przestrzeni, a te ostatnie warunki niewątpliwie sprzyjają zakażeniom wirusem SARS-CoV-2" - argumentuje prawnik.

Przypomina ponadto, że instytucja głosowania korespondencyjnego istnieje w polskim prawie (w tym kontekście prof. Szydło wskazuje na art. 53a-53l Kodeksu wyborczego), mogąca - według niego - być wykorzystywana także w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej. Jak dodaje, "w ramach tego rodzaju głosowania korespondencyjnego przepisy prawa powszechnie obowiązujące nakładają na operatora wyznaczonego, czyli obecnie na Pocztę Polską S.A., szereg obowiązków polegających na świadczeniu wyborcom i administracji wyborczej określonych usług pomocniczych, umożliwiających przeprowadzenie głosowania korespondencyjnego"."Powyższe sprawia, że Prezes Rady Ministrów, obligując w swojej decyzji Pocztę Polską S.A. do działań polegających na przygotowaniu przeprowadzenia wyborów prezydenckich w 2020 r. w trybie głosowania korespondencyjnego, w niczym nie naruszył prawa, lecz po prostu zobowiązał Pocztę Polską S.A. do podjęcia czynności przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności w przepisach Kodeksu wyborczego" - pisze prawnik.Jego zdaniem należy przy tym podkreślić, że "Prezes Rady Ministrów w obu omawianych decyzjach ani nie zarządził wyborów prezydenckich, ani nie zarządził w nich trybu głosowania korespondencyjnego". "W decyzjach tych Premier jedynie nakazał dwóm przedsiębiorcom publicznym, aby te rozpoczęły proces techniczno-organizacyjnego przygotowywania się do głosowania korespondencyjnego, tak jak to głosowanie przewidywały obowiązujące przepisy Kodeksu wyborczego" - podkreśla prof. Szydło.