Konstytucja UE. Czy Polska straci suwerenność?
Prace nad konstytucją Unii Europejskiej wywołują wiele emocji i pytań. Jedno z najważniejszych, zadawane ostatnio coraz częściej przez przedstawicieli nie tylko antyunijnych środowisk, dotyczy ewentualnego ograniczenia przez przyszłą konstytucję UE suwerenności naszego kraju.
Na naszą prośbę mec. Paweł Kuglarz przygotował analityczny tekst poświęcony rozważaniom na temat przyszłej konstytucji europejskiej i jej wpływowi na naszą suwerenność. Analizę mec. Kuglarza skomentował - tam, gdzie uważał za stosowne - przewodniczący komisji europejskiej Sejmu RP, poseł Józef Oleksy (tekst wyróżniony na czerwono).
Co to jest konstytucja Unii Europejskiej?
W szerszym znaczeniu "konstytucją" może być każdy akt najwyższej rangi w dowolnym porządku prawnym. Tego rodzaju akty określają system wartości, na jakich wspiera się dany porządek prawny i przesądzają o jego kształcie.
W przypadku Unii Europejskiej nadanie traktatowi podstawowemu nazwy "konstytucja" uzasadniać może szczególny charakter tej organizacji. Tworzy ona bowiem nie tylko autonomiczny system prawno-instytucjonalny, lecz zarazem system odrębny od prawa międzynarodowego publicznego.
Rozporządza ona nie tylko wyodrębnionym systemem prawnym i instytucjonalnym, opartym na systemie wspólnych wartości, praw podstawowych oraz zasad i celów, lecz nadto obywatele państw członkowskich posiadają równocześnie obywatelstwo Unii i w tym charakterze przysługuje im wiele praw szczególnych, niezależnie od przysługujących im powszechnego, biernego i czynnego prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego.
Inaczej mówiąc: Unia Europejska jest specyficzną strukturą międzynarodową, opartą na umowach międzynarodowych, tworzoną przez suwerenne państwa i nic nie wskazuje na to, aby w wymiernym czasie państwa członkowskie zamierzały zmienić ten stan rzeczy i ustanowić rodzaj europejskiego "superpaństwa" czy "europejskiego państwa federalnego".
Dlatego dyskusja wokół konstytucji europejskiej dotyczy w istocie rzeczy zmiany charakteru traktatów, ustanawiających Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską.
Jak to z pracami nad konstytucją UE było...
Do pracy nad tworzeniem fundamentu prawno-politycznego Unii Europejskiej po jej poszerzeniu został powołany Konwent Europejski - specjalne zgromadzenie, który obradował od 28 lutego 2002 r. nad reformą instytucji i mechanizmów ustrojowych Unii. W Konwencie zasiadało 105 członków: przedstawiciele parlamentów i rządów Państw Członkowskich i kandydatów, 16 przedstawicieli Parlamentu Europejskiego oraz dwóch przedstawicieli Komisji Europejskiej. 12-osobowe Prezydium Konwentu, oparte na autorytecie 77-letniego Valerego Giscarda d’Estaing’a, byłego prezydenta Francji zakończyło swoje prace 10 lipca 2003 roku, 20 dni po planowanym terminie.
Nic jeszcze nie jest przesądzone
Uczestniczące w jej obradach władze wszystkich państw, również tych przystępujących do Wspólnoty w maju 2004 r., będą musiały jednogłośnie zaaprobować traktat konstytucyjny. Mogą też wprowadzić do projektu zmiany. Ostatnim krokiem będzie ratyfikacja konstytucji europejskiej przez wszystkie państwa członkowskie, przeprowadzona poprzez parlamentarne głosowanie, bądź - co wiele krajów już zapowiedziało - w drodze referendum.
Czy Konstytucja UE odbierze Polsce suwerenność?
Problem suwerenności nie ma nic wspólnego z konstytucją europejską, bowiem ten akt prawny nie wpływa na zakres suwerenności żadnego państwa. O suwerenności można mówić jedynie w kontekście warunków, na jakich Polska przystąpi do UE, a to związane jest nie z konstytucją europejską, tylko z Traktatem Akcesyjnym.
[Józef Oleksy: Co prawda Traktat Akcesyjny opierał się na traktatach wspólnotowych w wersji "nicejskiej", lecz konstytucja europejska nie wprowadza żadnych zmian, jeżeli chodzi o podział kompetencji miedzy Unią a państwem członkowskim, dokonując jedynie ich usystematyzowania.]
O suwerenności traktuje Konstytucja RP w art. 90, który umożliwia wykonywanie kompetencji państwowych przez organizację o charakterze integracyjnym (ponadnarodowym). Art. 90 przewiduje jedynie możliwość przekazania takich kompetencji "w niektórych sprawach", czyli nie we wszystkich. Konstytucja polska jednak nie wymienia nawet kategorii przekazywanych kompetencji, dlatego prawdopodobnie spowoduje to konieczność ustalenia przez polski Trybunał Konstytucyjny takich granic.
Ewentualnie art. 5 polskiej ustawy zasadniczej, zgodnie z którym " Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego (...)", może okazać się przydatny przy wyznaczaniu zakresu przekazywania takich kompetencji.
Nie ma państw o nieograniczonej suwerenności!
Trzeba jeszcze pamiętać o jednym bardzo istotnym fakcie, otóż nigdy zakres suwerenności danego państwa nie jest nieograniczony, bowiem państwa stykają się z innymi suwerennymi państwami, których prawa muszą respektować, a ponadto przyjmują one same na siebie zobowiązania wobec innych państw, które we własnym interesie muszą wypełniać.
Tak więc błędnym jest myślenie, że będąc poza taką organizacją ponadnarodową, jaką jest chociażby UE, dane państwo cieszy się nieograniczoną suwerennością.
W dodatku Polska, przekazując część swoich kompetencji państwowych na rzecz UE, nie czyni tego jedna jedyna w Europie, bowiem każde państwo, które jest lub zamierza być członkiem UE, musi na jej rzecz ograniczyć część swojej niezależności, ale cały czas jest jedynie mowa o parytetowym ograniczaniu suwerenności przez wszystkie państwa zainteresowane integracją europejską.
Trzeba może jeszcze dla ścisłości rozważań przypomnieć, kto jest w Polsce suwerenem. Otóż jest nim cały naród, a przystąpienie do UE jest właśnie jednym z aktów podejmowanych przez organy państwa w imieniu suwerena (ratyfikacja, ustawa upoważniająca do ratyfikacji) lub też bezpośrednio przez suwerena (referendum) i nie pociąga to w cale ze sobą ograniczeń w wykonywaniu kompetencji przez konstytucyjne organy państwa.
Naród decyduje!
Podsumowując, narody będące podmiotami władzy zwierzchniej w państwach członkowskich UE nie wykonują w pełni atrybutów suwerenności, przekazując kompetencje organów państwowych na rzecz UE. Kompetencje te nie zostają oddane innemu państwu czy taż niezależnemu organizmowi międzynarodowemu, bowiem z samej istoty integracji ustrojowej w ramach UE wynika to, że narody państw europejskich, przy zachowaniu suwerennego statusu każdego z nich, swobodnie decydują (poprzez referendum lub poprzez parlamentarne procedury ratyfikacyjne) o wspólnym wykonywaniu pewnych kompetencji, aby szybciej i skuteczniej osiągnąć wybrane przez siebie cele gospodarcze lub polityczne.
Tak więc problem suwerenności Polski i jej ewentualnego ograniczania powinien być rozpatrywany na płaszczyźnie Traktatu Akcesyjnego, warunków przystąpienia Polski do UE oraz art.90 Konstytucji RP, a nie konstytucji europejskiej, gdyż ten ostatni akt prawny nie dotyka w najmniejszym stopniu problemu zakresu przekazania kompetencji narodowych na szczebel ponadnarodowy.
Jak wpłynie na polityczną pozycję Polski konstytucja europejska?
Konstytucja europejska nie wpływa bezpośrednio na prawo wewnętrzne danego państwa, nie ogranicza ona jego niezależności. Wpływa ona jednak w sposób pośredni na polityczną pozycję Polski w samej UE. Zmienia bowiem ustalenia przyjęte na mocy Traktatu z Nicei, które to ustalenia miały być podstawą dla określenia przyszłej pozycji Polski w UE, jako państwa silnego, mającego prawie tak duży wpływ na politykę UE, jak Niemcy czy Francja, i ustalenia, wg których wyrażono w Polsce, w referendum akcesyjnym, zgodę na przystąpienie do UE.
Problem zmiany porządku nicejskiego można rozpatrywać w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze: jeżeli przyjmie się, że Polska nie jest jeszcze państwem członkowskim, a UE jak gdyby dopiero oferuje czy przedkłada nam swoją konstytucję, to zgodnie z zasadą dotrzymywania umów zawartych w dobrej wierze, nie może ona jednostronnie zmieniać ustaleń przyjętych wcześniej za pewnik, czyli ustaleń nicejskich.
A po drugie: jeżeli przyjmie się, że konstytucja jest także przygotowywana przez nowych już członków, to nikt nie powinien pozbawiać Polski prawa veta przy uchwalaniu tej konstytucji.
Czy polskie wpływy w UE zostaną zredukowane?
Projekt konstytucji europejskiej zakłada, że od 1 listopada 2009 roku za kwalifikowaną większość przy podejmowaniu decyzji uznawane będzie poparcie połowy krajów UE zamieszkanych przez przynajmniej 60 procent mieszkańców Wspólnoty. Może to oznaczać zredukowanie wpływów Polski do połowy tych, jakie będą mieć Niemcy, kraj o dwukrotnie większej ludności.
Obecne rozwiązania, przyjęte w grudniu 2000 roku w Nicei, dają nam niemal tyle samo głosów w Radzie UE (27), co naszemu zachodniemu sąsiadowi (29). Dlatego Polska, popierana między innymi przez Hiszpanię, zamierza walczyć o utrzymanie systemu nicejskiego.
Oprócz tego konstytucja przyznaje Unii - niezależnie od NATO - prawo do podejmowania akcji zbrojnych, dla przywrócenia pokoju lub zapobieżenia wybuchowi konfliktu. Decyzja taka wymagana jednak jednomyślność 25 krajów. Kontrowersje - w tym ze strony polskiej - wzbudza jednak możliwość powołania przez wybraną grupę państw o większych niż inne "zdolnościach wojskowych" formalnego sojuszu obronnego.
Konstytucja europejska, a dokładniej jej projekt, po raz pierwszy nadaje Unii osobowość prawną. Ustanawia także obywatelstwo Unii Europejskiej [Józef Oleksy: (...) które nie zastępuje obywatelstwa narodowego, a jedynie je uzupełnia - dając między innymi prawo do swobodnego przemieszczania się i osiedlania na terenie całej Wspólnoty, a także ochrony konsularnej wszystkich krajów członkowskich za granicą.]
Skończy się także rotacyjny półroczny system przewodnictwa w UE przez kolejne kraje. Przywódcy państw będą kwalifikowaną większością głosów wybierać na dwa i pół roku przewodniczącego Rady Europejskiej, co spotkało się ze sprzeciwem małych państw.
Można będzie wystąpić z Unii
Istotnym jest też fakt , że w projekcie konstytucji europejskiej określono tryb wystąpienia danego kraju z Unii, obok wcześniej już ustanowionych zasad, a także zasady, na jakich państwo może być zawieszone w prawach członkowskich, jeśli łamie podstawowe wartości wspólnoty.
Ponadto Polska, kraj o sinej tradycji katolickiej, jest niezadowolona z powodu braku Invocatio Dei w preambule
[ Józef Oleksy: Tak więc Polska jest żywotnie zainteresowana powrotem do porządku nicejskiego i zmianą tych postanowień konstytucji europejskiej, które są sprzeczne z tym porządkiem. CO MA NICEA DO BOGA?!
Kontynuując ten wątek, można się zastanowić, jakie znaczenie w Polsce będzie mieć referendum dotyczące przyjęcia konstytucji europejskiej. Bo np.: jeżeli takie referendum będzie niewiążące dla polskiego rządu, to wtedy wyrażona przez nie wola narodu będzie stanowiła jedynie ogólne wskazanie, czy też pewne wytyczne dla rządu? A jeżeli wynik tego referendum okaże się wiążący dla polskiego rządu, i np. zobowiąże rząd do zgłoszenia veta, bo naród polski nie wyrazi zgody na taką lub inną treść konstytucji i na taką pozycję naszego kraju w UE, to co wtedy? Jak zachowa się UE?
Z zasad UE można wnioskować, że UE nie może Polski wykluczyć ze swoich struktur. Może ją jedynie ukarać, np. przez zmniejszenie zakresu dotacji czy subwencji. Możliwy jest także taki scenariusz, że gdy Polska zgłosi oficjalne veto, to prace nad konstytucją europejską zostaną przez to zablokowane. TO JUŻ INNY ETAP, NIE WOLNO MYLIĆ VETA NA KONFERENCJI MIĘDZYRZĄDOWEJ Z REFERENDUM PO NIEJ!]
Czy po 1 maja 2004 r. będzie jeszcze w Polsce polskie prawo?
Niewątpliwe jest to, że przystąpienie Polski do UE oznacza, że Polska zostanie związana całym dorobkiem wspólnotowym (acquis communautaire), obejmującym zarówno prawo pierwotne (traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej i tzw. ogólne zasady prawa) i prawo pochodne (akty poszczególnych organów Wspólnot Europejskich i umowy zawierane przez Wspólnoty, albo przez państwa członkowskie) wraz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania, politykami wspólnotowymi, zwyczajami i wartościami tkwiącymi u podstaw funkcjonowania UE.
W projektcie konstytucji europejskiej szczegółowo ustalono podział kompetencji prawotwórczych pomiędzy państwami członkowskimi a UE, by nie narazić się na zarzut, że UE reguluje kompleksowo życie w państwach członkowskich, pozbawiając je możliwości samodzielnego decydowania o swoim kształcie, porządku prawnym i losie. Art. 10 projektu konstytucji, określa, jakie dziedziny życia w państwach członkowskich reguluje Unia, a które same państwa członkowskie:
Pierwsza sfera obejmuje kompetencje wyłączne Unii, z zastrzeżeniem wyłączności prawodawczej instytucji Unii w tych dziedzinach i kompetencje wspólne ("shared competences"), które przysługują w określonych granicach i na ustalonych zasadach. Art. 11 projektu zalicza do nich działania służące przestrzeganiu swobodnego przepływu osób, towarów, usług i kapitału, stanowienia reguł konkurencji we wspólnym rynku oraz następujące dziedziny: unię celną, wspólną politykę handlową, politykę walutową w stosunku do państw członkowskich, które przyjęły euro oraz ochronę biologicznych zasobów morskich w ramach wspólnej polityki połowowej.
Druga sfera obejmuje te dziedziny, w których spotykają się kompetencje Unii i państw członkowskich, wykonywane przez nie albo komplementarnie (zakres i formy każdego są określone), albo konkurencyjnie (jeśli nie Unia lub dopóki nie Unia - to państwo członkowskie). Sfera jest też często określana jako sfera kompetencji wspólnych, bo oba szczeble mają w niej swój "udział". Projekt wylicza jedynie przykładowe, a więc otwarte, sformułowanie katalogu "kompetencji wspólnych". Art. 12 zalicza do nich następujące "zasadnicze obszary": rynek wewnętrzny; obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; rolnictwo i rybołówstwo; transport; sieci transeuropejskie; energię; politykę społeczną; spoistość gospodarczą i społeczną; środowisko; zdrowie publiczne oraz ochronę konsumentów. Dodatkowo Art. 12 ust.3 zastrzega na rzecz Unii pierwszeństwa podejmowania działań w obszarze kompetencji wspólnych. Zasada subsydiarności wychodzi natomiast z domniemania wręcz odwrotnego.
Trzecia sfera wyłączności kompetencji (tzw. działanie wspierające) państw członkowskich, do której należą kompetencje, których państwa nie przeniosły na Unię i nie może ona w tę sferę ingerować. Wyjątkowe sytuacje mające charakter odstępstwa muszą być ściśle określone.
Taka "siatka" kompetencji porządkuje ich podział według jednolitej reguły i - co ważne - stwarza jasne kryteria kontroli ich nie przekraczania . Dodatkowo sferą materialnego zakresu kompetencji Unii i państw członkowskich rządzą zasady subsydiarności i proporcjonalności, które mają generalnie wyznaczać adekwatność uprawnień do celów i zadań, jakie mają być realizowane wspólnie i we wspólnym interesie. Mają one chronić Państwa Członkowskie przed przejmowaniem przez Wspólnotę tych ich kompetencji, do których wykonywania wcale nie było konieczne działanie na szczeblu wspólnotowym.
Za niepokojące jednak uznać należy pominięcie w Projekcie sfery zastrzeżonej do kompetencji wyłącznych państw członkowskich. Toruje to bowiem drogę wykładni kwestionującej samo istnienie takiej kategorii kompetencji, zwłaszcza w kontekście otwartego charakteru katalogu "kompetencji wspólnych".
Konstytucja UE przede wszystkim!
Następnym z najistotniejszych ustaleń przyszłej konstytucji europejskiej jest zasada wyrażona w art. 9 projektu. Przesądza ona jednoznacznie i ostatecznie o pierwszeństwie konstytucji Unii i praw stanowionych przez jej instytucje przed prawem państw członkowskich. Zasada ta jest już utrwalona w porządkach prawnych poszczególnych państw, nie jest to zasada nowa, polska ustawa zasadnicza z kwietnia 1997 r. swój stosunek do prawa wspólnotowego, a nawet całej UE wyraża w art. 90 i 91.
Wyrażona wyżej zasada pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego jest powiązana z zasadą obowiązku wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym. Odpowiednia bowiem wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym przestaje ono być niezgodne z normami prawa wspólnotowego. Dlatego organy państw członkowskich powołane do stosowania prawa powinny najpierw dokonać prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, a dopiero potem, jeśli taka wykładnia nie będzie w stanie wyeliminować niezgodności między prawem krajowym, odmówić zastosowania prawa krajowego.
Prawo bogatsze, ale polskie!
Podsumowując, system prawa w Polsce, gdy będzie już ona pełnoprawnym państwem członkowskim, wzbogaci się o normy prawa unijnego, lecz UE nie będzie mogła regulować wszystkich sfer życia w naszym kraju, a tylko niektóre, i to nie po to, by odebrać Polsce suwerenność, tylko by z członkostwa naszego kraju w UE płynęło dla obu stron więcej korzyści niż zobowiązań. W dodatku nie można zapominać, że Polska, [ Józef Oleksy: Zwłaszcza jeżeli przeforsuje przywrócenie ustaleń Traktatu Nicejskiego] , sama będzie miała duży wpływ na określanie prawa i samego kształtu UE. Nie można też twierdzić, że po 1 maja 2004 r. w Polsce nie będzie już polskiego prawa, bo - jak wyżej powiedziano - UE nie reguluje wszystkich dziedzin życia w danym państwie członkowskim, tylko niektóre, pozostawiając regulację tych sfer samym państwom członkowskim.
Paweł Kuglarz
-----
Mec. Paweł Kuglarz jest radcą prawnym w kancelarii Beiten, Brurkhardt Goerdeler K.Rastawicki i pracownikiem Wydziału Prawa i Administracji UJ.
