Regiony w centrum uwagi: czy fundusze UE zmniejszają różnice?

Wchodząc do UE Polska przystąpiła do funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, co stało się wielką obietnicą zmian na każdym poziomie - zarówno tym krajowym, jak i lokalnym. Tylko w latach 2014-2020 do naszego kraju trafiły ponad 82 miliardy euro z unijnego budżetu na rozwój infrastruktury, innowacji, edukacji czy rynku pracy. O tym, jak zostały wykorzystane, struktury UE donoszą na bieżąco w ogólnodostępnych raportach. Płynące z nich wnioski są złożone.

Z danych Komisji Europejskiej wynika, że fundusze te realnie wpłynęły na rozwój gospodarczy Polski. Świadczy o tym chociażby analiza z marca 2024 roku, wedle której "średni poziom PKB per capita w krajach, które przystąpiły do UE w 2004 roku, wzrósł z około 52 proc. średniej unijnej w 2004 roku do około 80 proc. w 2022 roku". Na tej liście nie zabrakło Polski. Za liczbami kryją się jednak ludzie i ich własne doświadczenia. W Jaśle lokalna biblioteka dzięki środkom UE uruchomiła pracownię komputerową, w której starsi mieszkańcy uczyli się obsługi smartfonów, "żeby nadążyć za wnukami". W małej miejscowości pod Zambrowem nowa droga dojazdowa skróciła dzieciom drogę do szkoły o ponad pół godziny dziennie - dla rodziców i uczniów była to różnica większa niż jakiekolwiek wskaźniki. Takich przykładów są tysiące i to one najlepiej pokazują, że fundusze europejskie nie są abstrakcją, lecz realnym wsparciem w codziennym życiu.

W Polsce efekty te były szczególnie widoczne w pierwszych latach po pojawieniu się unijnych flag w miastach. Jak czytamy w badaniu Social Indicators Research z 2022 r., polityka spójności miała pozytywny wpływ szczególnie w pierwszych latach wdrażania. Wyraźne zmiany, w tym właśnie tak pożądane zacieranie różnic między regionami, dało się zauważyć przede wszystkim w latach 2007-2008 oraz 2011-2012, co wiązało się z realizacją konkretnych projektów wymienionych przez autorów badania.

Wzrost ten nie był jednak równomierny. Dane wskazują, że na przestrzeni lat Warszawa i województwa zachodnie rozwijały się znacznie szybciej niż wschód kraju. Dlatego z czasem polityka spójności została ukierunkowana właśnie na wspieranie tzw. "regionów słabiej rozwiniętych" - jak np. Podkarpacie, Lubelszczyzna czy Podlasie.

Zgodnie z raportem Joint Research Centre z 2024 roku, "każde euro zainwestowane w politykę spójności generuje średnio 1,3 euro PKB do 2030 r., a w długim okresie nawet do 3 euro". Oznacza to, że fundusze UE potrafią napędzać gospodarkę jak dobrze naoliwiona maszyna - tworzą miejsca pracy i zwiększają dochody mieszkańców.

Ale - ponownie - to tylko jedna z perspektyw. Te same badania pokazują, że pozytywne efekty były "krótkoterminowe i nie utrzymały się w dłuższej perspektywie". Po zakończeniu danego okresu finansowania różnice między regionami często znów zaczynały wracać do pierwotnych kształtów.

W niektórych badaniach można natknąć się także na pojęcie "pułapki średniego dochodu", czyli sytuacji, w której region przestaje kwalifikować się do wsparcia na danym poziomie, zanim zdąży wykorzystać je na tyle, by realnie zmodernizować swoją gospodarkę.

To, o jak złożonej kwestii mowa, pokazują również analizy Parlamentu Europejskiego. W badaniu pt. "Przyszłość spójności UE: scenariusze i ich wpływ na nierówności regionalne" z grudnia 2024 roku wskazano, że polityka spójności pozostaje kluczowym narzędziem walki z nierównościami w regionach, ale jej skuteczność zależy m.in. od koordynacji działań z innymi politykami krajowymi oraz zdolności do wdrażania projektów na poziomie lokalnym. Mówiąc prościej: nawet najlepiej zaprojektowane unijne programy nie zadziałają tam, gdzie brakuje sprawnych urzędów i kompetentnych ludzi.

Warto podkreślić, że Parlament Europejski odgrywa w tej polityce kluczową rolę. To on współdecyduje o kształcie unijnego budżetu, negocjuje zasady finansowania i określa priorytety wsparcia. Posłowie monitorują także sposób wydatkowania funduszy, oceniają skuteczność programów i proponują zmiany w ich konstrukcji. Innymi słowy: to Parlament wyznacza ramy, w których państwa członkowskie poruszają się, wykorzystując unijne środki - od pierwszego szkicu przepisów, po ich wdrożenie i ocenę efektów.

O tym, że próba zacierania różnic między regionami nie zawsze przynosi oczekiwany skutek, świadczy choćby 9. Raport o spójności UE z 2024 roku. Dowiadujemy się z niego, że "choć konwergencja między krajami UE się poprawia, to nierówności wewnątrzkrajowe - w tym między regionami Polski - w niektórych przypadkach się pogłębiają".

Kolejne analizy udowadniają, że ujednolicenie efektów stanowi nie lada wyzwanie i nie sposób wskazać jedno, uniwersalne rozwiązanie. Dla przykładu Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny ocenił, że chociaż Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności na lata 2014-2020 przyczyniły się do zwiększenia konkurencyjności i rozwoju gospodarczego, regiony wiejskie i słabiej rozwinięte często napotykały przeszkody w dostępie do zasobów z powodu nierówności w zakresie potencjału. W przeszłości zdarzały się też sytuacje, w których ze względu na zmiany w priorytetach finansowania (np. inwazja Rosji na Ukrainę czy pandemia COVID-19) dochodziło do opóźnień realizacji projektów.

Ocena EFRR i Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (przyjęta w marcu tego roku) potwierdza to, co wcześniej zostało tu już wspomniane - "duże projekty infrastrukturalne, choć widoczne, często nie przynoszą długofalowych efektów transformacyjnych".

Z planów finansowych na lata 2021-2027 wynika, że odpowiednie organy odpowiedzialne za politykę spójności wyciągnęły wnioski z przytoczonych analiz. Plan na kolejne lata ponownie stawia bowiem na zmniejszanie nierówności. Polska ma do dyspozycji około 76 miliardów euro z samej polityki spójności. Pojawiają się też nowe narzędzia, a wśród nich Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (dla regionów węglowych) czy wsparcie cyfryzacji.

Parlament Europejski odgrywa kluczową rolę w kształtowaniu polityki spójności - znacznie większą, niż często się o tym mówi. To właśnie europosłowie współdecydują o wielkości unijnego budżetu, negocjują zasady podziału środków oraz pilnują, by inwestycje rzeczywiście zmniejszały różnice między regionami. Parlament poprzez prace Komisji Budżetowej i Komisji Rozwoju Regionalnego regularnie ocenia skuteczność realizowanych programów, wprowadzając korekty tam, gdzie potrzebne są usprawnienia. Nadzoruje również wykonanie budżetu poprzez coroczną procedurę absolutorium. W praktyce oznacza to, że to właśnie PE jest instytucją stojącą "na straży" tego, aby unijne pieniądze trafiały tam, gdzie są najbardziej potrzebne - i były wydawane w sposób przejrzysty i skuteczny.

Temat przyszłości polityki spójności jest jednym z głównych punktów listopadowej sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego, która odbędzie się w dniach 24-27 listopada. To właśnie podczas tej debaty europosłowie omówią kierunki reform, konieczne dostosowania i pierwsze wnioski wynikające z dotychczasowych ocen korzystania z funduszy. Dla opinii publicznej to jeden z kluczowych momentów, by zobaczyć, jak kształtuje się przyszła architektura wsparcia dla europejskich regionów, w tym dla Polski. Można ją śledzić na stronach internetowych PE.