Czy Unia potrzebuje własnych zasobów? Nowe źródła dochodu w budżecie UE

Dokładnie 16 lipca przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, w towarzystwie Piotra Serafina - polskiego komisarza ds. budżetu, zwalczania nadużyć finansowych i administracji publicznej, przedstawiła projekt budżetu długoterminowego Unii Europejskiej na lata 2028-2034.

Jak czytamy na stronie Komisji Europejskiej, środki - zapewnione w tzw. wieloletnich ramach finansowych - obejmą kwotę blisko dwóch bilionów euro. To średnio 1,26 proc. unijnego dochodu brutto, prognozowanego na lata 2028-2034.

Ambitne zasoby wymagają także ambitnych założeń. Tego od lat, w rezolucjach do KE, domaga się Parlament Europejski. Przykładem jest choćby dokument z maja 2023 roku - "Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 maja 2023 r. w sprawie zasobów własnych: nowy początek dla finansów unijnych - nowy początek dla Europy (2022/2172(INI))".

Czytamy w niej, że: "finanse UE są w krytycznym punkcie, w którym zaniechanie reformy miałoby bardzo szkodliwe skutki dla przyszłości Unii Europejskiej i jej strategii". Dalej Parlament Europejski przypomina o swoim stanowisku z 23 listopada 2022 roku, w którym poparto "inicjatywę wprowadzenia trzech nowych źródeł dochodów w oparciu o ETS, CBAM i wpływy z pierwszego filaru OECD".

Na wstępie należy nadmienić też, że bez zgody Parlamentu Europejskiego nowe rozwiązania w sprawie zasobów własnych UE nigdy nie będą mogły wejść w życie. To PE ma kluczowy głos w sprawie systemu zasobów własnych i wieloletnich ram finansowych (MFF).

Kluczem, na który wskazuje Komisja Europejska przy tworzeniu budżetu długoterminowego w oparciu o nowe źródła finansowaniama być stworzenie z Unii Europejskiej zamożnego, bezpiecznego i samodzielnego gospodarczo bytu. Jak ma pomóc w tym nowy budżet?

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2028-2034 zakładają:

• większą elastyczność budżetu, co pomoże Komisji - jak i państwom członkowskim - na szybsze i bardziej precyzyjne reagowanie w przypadku wystąpienia czynników powodujących zmiany w priorytetach UE,
• usprawnienie i uproszczenie zasad funkcjonowania programów finansowych tak, by obywatele UE oraz podmioty gospodarcze, działające w państwach członkowskich, miały jak najłatwiejszy dostęp do uzyskania finansowania,
• dostosowanie budżetu do potrzeb lokalnych, utworzenie Krajowych oraz Regionalnych Planów Partnerstwa, które mają ułatwić dostęp do finansowania tam, gdzie jest ono najbardziej potrzebne, a co za tym idzie - dążenie do osiągnięcia spójności gospodarczej i terytorialnej w obrębie UE,
• doprowadzenie do zabezpieczenia łańcuchów dostaw dla państw UE, uatrakcyjnienia i konkurencyjności gospodarki europejskiej względem światowych liderów, zwłaszcza w sektorze zero- i niskoemisyjnych technologii,
• utworzenie zrównoważonego pakietu nowych zasobów własnych, którego celem jest zapewnienie odpowiednich dochodów na realizację priorytetów UE, przy jednoczesnym zminimalizowaniu presji na kraje członkowskie.

Widzimy więc, że władze Komisji Europejskiej, już na etapie projektowania budżetu długoterminowego, zakładają konieczność uzyskania nowych dochodów, których celem będzie sfinansowanie priorytetów UE. Wpisuje się to w politykę Parlamentu Europejskiego, który od lat domaga się ambitniejszych i bardziej stabilnych rozwiązań w polityce budżetowej UE.We wniosku Komisji Europejskiej z 16 lipca tego roku "Decyzja Rady w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylająca decyzję (UE, Euratom) 2020/2053" możemy przeczytać, że:

"Wprowadzenie nowych zasobów własnych zmniejszy obciążenie państw członkowskich i zapewni zrównoważone finansowanie wspólnych polityk UE oraz spłatę NextGenerationUE".

Chodzi o spłatę mechanizmu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności, który powstał w czasie pandemii koronawirusa. Jak czytamy w rozporządzeniu UE 2020/2094, celem NextGenerationUE jest:

"Wsparcie działań na rzecz odbudowy i tworzenia bardziej ekologicznej, cyfrowej i odpornej Europy przyszłości (…). Ponadto instrument ten pomoże w naprawie bezpośrednich szkód gospodarczych i społecznych spowodowanych kryzysem związanym z COVID-19, jednocześnie wzmacniając gotowość Europy po pandemii na obecne oraz nadchodzące wyzwania".

Łącznie na utworzenie mechanizmu pomocowego Unia przeznacza kwotę do 650 mld euro - pieniądze te zostały zaciągnięte na rynkach kapitałowych przez Komisję Europejską w imieniu UE. Całkowita suma ma zostać spłacona najpóźniej do 2058 roku.

Konieczność spłaty mechanizmu Odbudowy i Zwiększenia Odporności, poprzez utworzenie pakietu nowych dochodów Unii, widać w uzasadnieniu projektu budżetu długoterminowego. Komisja podkreśla w nim, że:

"Chociaż obecny system zasobów własnych zapewnia stabilne i przewidywalne finansowanie budżetu UE, jest on w dużej mierze i w coraz większym stopniu uzależniony od wkładów opartych na DNB (dochodów krajowych - red.), które w miarę rosnących potrzeb finansowych osiągną swój limit".

Dalej Komisja - argumentując konieczność utworzenia pakietu nowych zasobów własnych - zaznacza, że Unia Europejska znalazła się w punkcie zwrotnym, w którym kluczowym stają się rosnące potrzeby: konkurencyjności rynku, obronności, bezpieczeństwa, transformacji ekologicznej, cyfryzacji, a także zwiększenie odporności Unii - jako bytu - na ingerencje z zewnątrz oraz nowe uwarunkowania geopolityczne.

W "Decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylająca decyzję (UE, Euratom) 2020/2053" możemy znaleźć informację o pięciu kluczowych obszarach, które mają dostarczyć środki na finansowanie długoterminowego budżetu UE.

Na wstępie należy zaznaczyć, że dwa pierwsze pojawiły się przy okazji tzw. wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027. Chodzi o:

• zasoby własne oparte na unijnym systemie handlu uprawnieniami emisji (ETS),
• zasoby własne oparte na mechanizmie dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM).

Pozostałe propozycje to zupełnie nowe mechanizmy. Tu wskazuje się:

• zasoby własne oparte na ilości niezebranego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (E-odpady),
• zasoby własne oparte na podatku akcyzowym od wyrobów tytoniowych (Tobacco Excise Duty Own Resource - TEDOR),
• zasoby własne oparte na wkładzie przedsiębiorstw (Corporate Resource for Europe - CORE).

Jak czytamy we wniosku KE do Rady Europejskiej:

"System zasobów własnych Unii powinien zapewniać odpowiednie zasoby na kształtowanie polityk Unii w sposób uporządkowany, przy uwzględnieniu ścisłej dyscypliny budżetowej. Rozwój systemu zasobów własnych powinien także, w najszerszym możliwym zakresie, przyczyniać się do kształtowania polityk Unii".

Do nowych zasobów UE dochodzą jeszcze te obecnie obowiązujące. W tym zakresie Komisja Europejska proponuje wprowadzenie trzech korekt w aktualnych źródłach dochodu do budżetu:

• podniesienie stawki poboru opłat, opartych na odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi z 0,8 EUR/kg do kwoty 1 EUR/kg od 2028 roku, a następnie poddawanie jej korekcji inflacyjnej,
• dotychczasowy poziom należności celnych, które mogły dla siebie zachować państwa członkowskie, zostanie obniżony z 25 do 10 proc. Pozostałe środki będą trafiały do Komisji Europejskiej zgodnie z obowiązującymi zasadami,
• wprowadzenie mechanizmu pełnej przejrzystości działania systemu zasobów własnych UE, przez co rozumie się zaprzestanie; stosowania górnego limitu podstawy opodatkowania VAT, obniżek ryczałtowych wobec odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, niepoddawanych recyklingowi, a wreszcie odsetka od dochodu narodowego brutto poszczególnych państw członkowskich.

Jak czytamy w dyrektywie unijnej dotyczącej handlu prawami do emisji spalin i gazów cieplarnianych, nadrzędnym celem systemu ETS jest obniżenie poziomu szkodliwych substancji, wydzielanych na terenie UE, o 62 proc. do 2030 roku - względem emisji z 2005 roku.

ETS opiera się na zasadzie "limitu i handlu" - limit emisji CO2 jest co roku obniżany tak, by zmuszać państwa do wdrażania mechanizmów prowadzących je do uzyskania celu klimatycznego Unii.

Uprawnienia do emisji można nabyć drogą kupna na aukcjach, bądź też od pozostałych podmiotów, które objęte są systemem ETS. Cena jednego uprawnienia do emisji narzucana jest unijny rynek emisji dwutlenku węgla.

Przedsiębiorcy oraz podmioty, które objęte są systemem ETS, zobowiązani są do ścisłego monitorowania swoich emisji oraz raportowania ich do Rejestru Unii pod rygorem wysokich kar finansowych.

Łącznie 30 proc. przychodów państw członkowskich z tytułu handlu emisjami ma trafiać do budżetu UE. Komisja Europejska oczekuje, że tylko opłaty z tytułu ETS przyniosą do budżetu UE około 9,6 mld euro każdego roku.

Komisja podkreśla przy tym, że w przypadku tzw. wieloletnich ramach finansowych skupia się ona tylko na dochodach generowanych z tytułu ETS1 (handlu emisjami - red.), nie zaś na niewdrożonym jeszcze systemie ETS2, który ma dotyczyć handlu uprawnieniami do emisji w odniesieniu do sektora budynków i sektora transportu drogowego.

Jak czytamy we wniosku Komisji Europejskiej do "Decyzji Rady w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylająca decyzję (UE, Euratom) 2020/2053", mechanizm CBAM ma odgrywać "integralną" część pakietu względem systemu ETS, który będzie uzupełniać.

Nadrzędnym celem systemu CBAM jest ograniczenie potencjalnej ucieczki podmiotów z wysokoemisyjną produkcją towarów do państw o mniej rygorystycznej polityce klimatycznej. W efekcie ma ono wspierać politykę UE względem zrównoważonej i niskoemisyjnej gospodarki.

Wyjaśniając, mechanizm ma wprowadzić opłatę emisyjną dla towarów przywożonych do Unii, a jej wysokość będzie stanowiła ekwiwalent dla kosztów uprawnień do emisji, odpowiadający produkcji danego towaru na terenie UE.

Według wstępnych danych Komisji przychody do budżetu z tytułu opłat CBAM mają wynieść rocznie około 1,4 mld euro.

To nowe źródło dochodów Unii ma na celu nie tylko wzmocnienie budżetu długoterminowego, ale też dbałość o środowisko.

W ocenie Komisji Europejskiej wprowadzenie opłat od niezebranych elektrośmieci, zgłoszonych przez państwa członkowskie, miałoby zachęcić kraje UE do ograniczenia ilości odpadów, a przy tym wzmocnić wewnętrzne systemy zbieranie e-śmieci.

Jak wskazuje Komisja, nowe źródło dochodów bazowałoby na już istniejących danych zgłaszanych przez państwa członkowskie do Eurostatu. Opłata za kilogram niezebranych elektrośmieci wynosiłaby 2 euro i podlegałaby corocznej korekcie inflacyjnej.

Masę e-śmieci, które nie zostały zebrane przez państwo członkowskie w danym roku (N), obliczałoby się jako średnią roczną masę e-sprzętu, wprowadzonego do obrotu w trzech poprzednich latach (N-1, N-2, N-3), pomniejszoną o masę e-odpadów zebranych w danym roku kalendarzowym (N). Co ważne, jeżeli wspomniane wyżej równanie dałoby wynik ujemny, wówczas ilość niezebranych e-odpadów uznaje się za zerową.

Z danych wynika, że co roku do budżetu UE, z tytułu opłat za niezebrane e-odpady, miałoby wpływać około 15 miliardów euro.

Kolejnym krokiem, na który chce zdecydować się Komisja Europejska, jest wprowadzenie akcyzy od wyrobów tytoniowych. Ten miały wspierać także cele polityki zdrowotnej Unii Europejskiej, ale też "pomogłyby zająć się kwestią transgranicznych zakupów niektórych produktów, na którą obecnie wpływają różnice w polityce podatkowej między państwami członkowskimi".

Jak zaznacza Komisja, propozycja wprowadzenia akcyzy od wyrobów tytoniowych stanowi uzupełnienie do wniosku o przekształcenie dyrektywy Rady Europejskiej w sprawie podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. Zaznacza się, że środki, które miałyby pochodzić z mechanizmu TEDOR, nie byłyby prawnie uzależnione od przyjęcia wspomnianej wyżej dyrektywy.

Według propozycji Komisji, stawka akcyzowa od wyrobów tytoniowych TEDOR miałaby wynosić 15 procent od dochodów (według minimalnej stawki) poszczególnych państw członkowskich z zezwoleń na sprzedać poszczególnych produktów tytoniowych i substytucyjnych wyrobów tytoniowych.

Wpłaty do budżetu w związku z akcyzą tytoniową miałyby wynosić co roku około 11,2 mld euro.

Ostatnim, przewidzianym przez Komisję Europejską, nowym źródłem dochodu Unii jest podatek od dużych przedsiębiorstw, znajdujących się na terenie UE.

Jak podkreślono we wniosku do Rady Europejskiej, mechanizm CORE ma zapewnić wkład przedsiębiorstw z Unii Europejskiej, a także państw trzecich ze stałym zakładem na terenie Unii, których roczne przychody netto ze sprzedaży przekraczałyby kwotę 100 mln euro.

Wspomniana wyżej suma przychodów na poziomie 100 mln euro, co do zasady, miałaby wyłączyć spod CORE małe i średnie przedsiębiorstwa. Dodatkowo Komisja zauważa, że mechanizm nie powinien obejmować tych podmiotów, które "ze względu na swój szczególny cel i status zasadniczo nie prowadzą działalności handlowej ani gospodarczej w celach zarobkowych".

Tu wymienia się: podmioty rządowe (z wyjątkiem przedsiębiorstw państwowych), organizacje międzynarodowe i organizacje nienastawione na zysk.

CORE miałoby stanowić roczny wkład ryczałtowy do budżetu UE, który uzależniony byłby od przychodów netto wspomnianych wyżej przedsiębiorstw, zgodnie z tzw. systemem progowym.

To źródło dochodu - według prognoz KE - miałoby dostarczać do budżetu długoterminowego około 6,8 mld euro rocznie.

Łącznie - z tytułu nowych źródeł finansowania - do budżetu Unii Europejskiej wpływałoby około 58,2 mld euro. To z kolei przekłada się na około 400 mld euro w całym okresie budżetowania.

Pandemia koronawirusa, a także zmieniająca się sytuacja geopolityczna pokazały, że Unia musi zmienić swoje dotychczasowe podejście względem gospodarki oraz bezpieczeństwa, przy jednoczesnym zachowaniu priorytetów w dziedzinie zielonej transformacji.

Elastyczność w tym zakresie mają zapewnić właśnie nowe źródła finansowania budżetu Unii, które nie tylko pozwolą na zgromadzenie większego kapitału, w celu finansowania priorytetów polityk unijnych, ale też zmniejszą nacisk na państwa członkowskie - czego od lat w rezolucjach domaga się Parlament Europejski - których składki do budżetu z tytułu dochodu narodowego brutto rosną rok do roku. Wreszcie - zapewnią też środki, potrzebne na spłatę Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności NextGenerationUE, a być może - jeżeli zajdzie taka konieczność - wdrożenie podobnych mechanizmów w przyszłości.

Naczelną zasadą przy tworzeniu tzw. wieloletnich ram finansowych jest bowiem fakt, iż wydatki muszą odpowiadać dochodom.

Teraz, po przedstawieniu wniosku do Rady i prezentacji projektu budżetu przez Komisję Europejską, rozpoczynają się właściwe negocjacje budżetowe. Rada Unii Europejskiej przyjmuje projekt jednomyślnie, a następnie wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego.

Jeżeli Rada jednomyślnie przegłosuje swoje stanowisko, a Parlament je poprze, konieczne będzie jeszcze zatwierdzenie budżetu długoterminowego przez każde z państw członkowskich.

Źródła: EUR-Lex / commision.europa.eu /MFF /climat.ec.europa.eu / european-union.europa.eu / next-generation-eu.europa.eu