Polska konstytucja do zmiany? "Nie był to głęboko przemyślany plan"

Justyna Mastalerz, Interia.pl: Czy zmiana konstytucji jest potrzebna? 

Dr Jacek Sokołowski, politolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego: - Wyborcy i duża część polityków żyje w przekonaniu, że zmieniając konstytucję, kształtuje się rzeczywistość polityczną. To w jakimś stopniu prawda, ale najczęściej jest odwrotnie: to zmieniająca się rzeczywistość polityczna, zmieniające się zależności systemowe pomiędzy aktorami sceny politycznej wpływają na to, że w pewnym momencie dochodzi do zmiany konstytucji. To nie jest tak, że zmiana konstytucji jest instrumentem, dzięki któremu ktoś dowolnie napisze sobie parę przepisów i świat zacznie wyglądać inaczej. To świat się zmienia, ewoluuje system polityczny, partie polityczne i sposoby ich funkcjonowania. To znajduje swoje odzwierciedlenie w normach konstytucji i w innych normach prawnych.  

Jakich?  

- Politolodzy dzielą reguły rządzące polityką na formalne i nieformalne. Nieformalne to takie, które są pewną przestrzeganą regułą, pomimo tego, że nie jest ona nigdzie zapisana. Formalne to z kolei te, które znalazły już swoje utrwalenie w normach prawnych i konstytucyjnych. System polityczny składa się z obu rodzajów reguł. Co więcej, nierzadko reguła formalna, ta zapisana funkcjonuje nieco inaczej niż pierwotnie to planowano, gdyż została zmodyfikowana regułami nieformalnymi. 

Jaki byłby dobry przykład takiego funkcjonowania reguły formalnej? 

- To np. nasza norma konstytucyjna, mówiąca o tym, że prezydent desygnuje w Polsce kandydata na premiera. Jak podkreślają wszyscy konstytucjonaliści, jest to prerogatywa prezydenta, jego swobodna decyzja, do której nie potrzeba kontrasygnaty. Teoretycznie prezydent jest w tym akcie całkowicie samodzielny. W praktyce jednak od 1997 roku prezydent nie ma żadnej swobody we wskazaniu kandydata na premiera, ponieważ robi to lider ugrupowania, które wygrało wybory. Prezydent nie jest w stanie tego zablokować, ponieważ gdyby próbował przeforsować swojego kandydata wbrew woli największego klubu parlamentarnego, to i tak kandydat ten nie zdołałby stworzyć rządu. To jest klasyczny przykład reguły formalnej, która została wyparta przez nieformalną. Teraz, bez żadnej szkody można by zmienić zapis konstytucji i byłoby to tylko zakodowanie tego, co już dawno, nieformalnie, w polityce się utrwaliło. 

Co jeszcze może mieć wpływ na system konstytucyjny? 

- Politolodzy wyróżniają jeszcze wśród reguł podział na endogenne i egzogenne. Jedne to takie, które są wynikiem relacji, które już zostały stworzone. Przykład wcześniejszy - desygnowanie kandydata na premiera. To nie jest reguła, która kształtuje inne zachowania, tylko taka, która ukształtowała się w wyniku wcześniej istniejących zachowań. Można natomiast wprowadzić czasami regułę egzogenną, czyli narzucić pewną normę prawną, która zmusi graczy do zmiany zachowania. To zdarza się jednak dużo rzadziej i wymaga najczęściej przewagi jednego gracza nad innymi.  

Jak wspomniane reguła realizuje się w kwestii zmiany konstytucji? 

- Jeżeli mówimy o zmianie konstytucji, to musimy o niej myśleć na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, można myśleć o zmianie konstytucji w kierunku endogennym, żeby odzwierciedlała pewna zmiany, które w systemie politycznym zaszły od czasu jej uchwalenia; uwzględniała to, co funkcjonuje inaczej, niż zapisano w konstytucji. Chodzi tu np. o reguły powoływania rządu. To jest coś, co niektórzy nazywają liftingiem, kiedy konstytucja wymaga jedynie pewnej poprawy, by dostosować ją do zmiennych warunków. Tak naprawdę jest to zapisywanie w niej tych reguł, które wytworzyły się samoczynnie. 

W obecnej konstytucji są zapisy, które wymagałyby takiego liftingu? 

- Konstytucja z 1997 roku była pisana po doświadczeniach bardzo rozdrobnionych polskich parlamentów, rozbitej sceny politycznej. Miała przede wszystkim służyć temu, by wzmocnić stabilność rządu i przyznać rolę "języczka uwagi" prezydentowi w sytuacji, w której parlament jest bardzo rozbity i ma kłopoty z wyłonieniem stabilnej większości. Tymczasem okazało się, że po uchwaleniu konstytucji, system partyjny zaczął się stabilizować i ewolucja sceny partyjnej poszła w kierunku tworzenia się dużych, wyraźnych bloków, stabilnych rządów koalicyjnych. W związku z tym, dziś można by rzeczywiście przemyśleć cały szereg reguł, które dotyczyły stabilizowania większości, częściowo stały się one niepotrzebne i funkcjonują inaczej. To byłoby odzwierciedlenie zmian endogennych. 

A co z poważniejszymi zmianami w zapisach konstytucji? 

- Jeżeli PiS wysuwa postulat zmiany konstytucji, to można się spodziewać, że chciałoby również stworzyć jakieś reguły egzogenne, które oddziaływałyby na przyszłą ewolucję systemu i zmuszałyby graczy do zmiany zachowania w jakimś określonym kierunku. Domyślamy, się, że w kierunku korzystnym dla PiS-u. W 1997 roku konstytucję tworzyły głównie ugrupowania postkomunistyczne, SLD i PSL, które dysponowały wtedy większością w parlamencie. Tworzyły te reguły tak, by działały na ich korzyść. Niewykluczone, że PiS zrobiłoby chętnie coś podobnego.  

Na ile jest to możliwe? 

- Większości konstytucyjnej PiS w tej chwili nie ma i mieć jej prędko nie będzie, chyba że nastąpi rozpad Platformy Obywatelskiej. Zapowiedzi zmiany konstytucji można zatem potraktować jako deklarację dotyczącą dalekosiężnego, długoterminowego planu politycznego. Pojawiły się opinie, że jest to być może długofalowa gra, by stworzyć projekt nowej konstytucji i poddać go pod głosowanie w referendum w następnych wyborach parlamentarnych, co prawdopodobnie podniosłoby frekwencję i mogło stać się plebiscytem poparcia dla ugrupowania rządzącego. Powiem szczerze, że ja w takie planowanie u polityków nie wierzę. Głównie dlatego, że w polskim myśleniu politycznym pojawia się ono bardzo rzadko, polska polityka jest chaotyczna i najczęściej nawet poważne zmiany systemowe są w niej dokonywane bez głębszego przemyślenia, pod wpływem okoliczności a nawet przypadku. 

Po co zatem tak nagłe zapowiedzi zmiany konstytucji, zarówno ze strony prezesa PiS, jak i prezydenta? 

- Mam wrażenie, że propozycja zmiany konstytucji została wysunięta przez Jarosława Kaczyńskiego trochę impulsywnie, żeby wprowadzić nowy temat do debaty publicznej, "odciążyć" partię rządzącą, która przez opozycję atakowana jest przede wszystkim za to, że łamie konstytucję. Na pewno więc wprowadzenie tego tematu stało się wygodne i inaczej pozycjonuje PiS w sporze o Trybunał Konstytucyjny. Rozmawianie o zmianie konstytucji jest czymś nowym, co zdejmuje z PiS-u odium "czarnego luda", który jest tym złym, i który zaatakował Trybunał. W dużej mierze rozmowa o zmianie konstytucji służy więc celom komunikacyjnym, PR-owskim, co oczywiście nie wyklucza, że nie przerodzi się to w strategię pracy nad projektem nowej konstytucji. Aspekty komunikacyjne i strategiczne tego pomysłu mogą się łączyć, na razie jednak projektu nie ma, konkretów nie ma - a to świadczy o tym, że punkt ciężkości jest zdecydowanie na komunikacji, na PR. 

Podjęcie dyskusji na temat zmiany konstytucji w trwającym obecnie sporze wokół TK to, pana zdaniem, przemyślany krok? 

- Dosyć charakterystyczne jest, że wprowadzenie tego tematu do debaty publicznej odbyło się znienacka. Oprócz tego nieco zaskakujące jest też to, że do wywołania tak poważnego tematu nie został wykorzystany potencjał komunikacyjny prezydenta. To jest dziwne, bo zazwyczaj PiS próbuje rozgrywać ewidentną przychylność prezydenta wobec partii, z której się on wywodzi jako pewnego rodzaju element zmiękczania przekazu. Radykalizm prezesa PiS jest łagodzony miękkim wizerunkiem Andrzeja Dudy. To udaje się raz lepiej, raz gorzej, ale jest widoczną strategią. Tym razem jednak widać brak koordynacji strategii komunikacyjnej pomiędzy małym i dużym pałacem (a właściwie - pomiędzy Nowogrodzką a dużym pałacem). Zamiast rozpoczęcia dyskusji o zmianach w konstytucji przez prezydenta, mieliśmy do czynienia z propozycją zasygnalizowaną - dość ostrożnie, dodajmy - przez prezesa PiS, de facto funkcjonującego w roli nadpremiera, do którego następnie prezydent się przyłączył. Moim zdaniem pokazuje to, że cała narracja o zmianie konstytucji zaczęła powstawać spontanicznie i bez planu, a jeśli plan był, to tylko na poziomie "wrzuty PR-owskiej". Ot, coś jak walka z dopalaczami za czasów Donalda Tuska. Co jednakże nie musi oznaczać, że pomysł zniknie po tygodniu, gdyż - jak powiedziałem - w polskiej polityce często poważne zmiany zachodzą jako konsekwencja nieprzemyślanego ruchu. Tak było przecież z całą wojną o Trybunał Konstytucyjny, która zaczęła się w dużej mierze przez zbieg okoliczności. 

Inicjatorem pomysłu zmiany konstytucji powinien być zatem prezydent? 

- Gdyby to była przemyślana inicjatywa, zarówno strategicznego celu do osiągnięcia za trzy lata, jak i celu komunikacyjnego, by wprowadzić nową narrację do debaty publicznej, to dużo zgrabniej byłoby, gdyby dyskusję na ten temat rozpoczął prezydent. Jest do pewnego stopnia ośrodkiem władzy postrzeganym pozapartyjnie. PiS mogłoby ten wątek podchwycić, a opozycji trudniej byłoby sprzeciwić się inicjatywie prezydenckiej, niż inicjatywie partii rządzącej. Tymczasem zrobiono na odwrót. Zupełnie niespodziewanie 2 maja to Jarosław Kaczyński poruszył ten wątek i następnego dnia prezydent kontynuował temat, ale to nie on jest inicjatorem, choć mógłby nim być. Potwierdza to tezę, że nie był to głęboko przemyślany plan. 

Czy zmiana konstytucji mogłaby przyczynić się w jakiś sposób do rozwiązania impasu wokół TK? Czy w ogóle jakieś kompromisy konstytucyjne są możliwe w sytuacji tak głębokich podziałów politycznych w społeczeństwie? 

- W tej chwili jedyne sensowne rozwiązanie sporu wokół Trybunału, moim zdaniem, wiedzie przez zmianę konstytucji. A co do podziałów, cóż... Polska była głęboko podzielona, kiedy tworzono konstytucję z 1997 roku. Aleksander Kwaśniewski nie od razu został "prezydentem wszystkich Polaków", w 1995 roku do Sądu Najwyższego złożono niemal sześćset tysięcy protestów wyborczych w sprawie ważności jego wyboru. Co więcej, w 1997 roku konstytucję uchwaliła większość parlamentarna, która korzystała z wyjątkowej, niemal dwukrotnej nadreprezentacji z uwagi na to, że ordynacja wyborcza w 1993 roku "wycięła" wszystkie ugrupowania tzw. prawicy postsolidarnościowej, które nie były reprezentowane w Sejmie i nie mogły brać udziału w pracach komisji konstytucyjnej ani w głosowaniach. Przedstawiały one w związku z tym pozaparlamentarny, własny projekt konstytucji, który nie został wzięty w ogóle pod uwagę. 

- Zasada "zwycięzca bierze wszystko" nie narodziła się wczoraj. Obecna konstytucja była uchwalana w warunkach bardzo głębokiego podziału i ostrego konfliktu i nie miała charakteru inkluzywnego, który obejmowałby obie strony sporu politycznego. Dzisiaj - gdyby do zmiany konstytucji rzeczywiście miało dojść - to teoretycznie większe szanse miałby projekt kompromisowy, bo PiS samodzielnej większości konstytucyjnej nie ma. Żeby ewentualną zmianę konstytucji uchwalić, musiałby doprowadzić do współpracy z częścią opozycji. Gdyby PiS potraktowało ten pomysł realnie, to taka byłaby właśnie droga realizacji. Nieco paradoksalnie, ale aktualnie nowa konstytucja, gdyby miała mieć szanse powodzenia, to musiałaby być bardziej inkluzywna niż ta z 1997 roku. I skądinąd dlatego właśnie sądzę, że PiS w tej kadencji żadnej nowej konstytucji uchwalać nie będzie, bo - podobnie jak ugrupowania postkomunistyczne w 1997 roku - wcale nie jest zainteresowany kompromisem, lecz utrwaleniem swojej przewagi. 

Na jakie autorytety prawne mogłoby teraz powoływać się PiS, gdyby rzeczywiście miało dojść do zmiany konstytucji? 

- PiS jest ewidentnie na kursie kolizyjnym z establishmentem prawniczym. Jest to świadomy kurs - antagonizowanie swoich wyborców wobec tzw. "elit III RP" jest elementem strategii komunikacyjnej PiS-u. Gdyby miała powstać nowa konstytucja, to musiałaby ona być czymś w rodzaju "antykonstytucji" wobec obecnej. I w związku z tym musiałaby być napisana przez nowe autorytety, wykreowane przez PiS i nie należące - mówiąc językiem prezesa Kaczyńskiego - do "łże-elity". 

Kto znalazłby się wśród tych autorytetów? 

- Byłoby to na pewno środowisko, które musiałoby postawić się w kontrze do obecnego. Wbrew pozorom, istnieją również prawnicy sprzyjający partii rządzącej, choć nie są rozpoznawalni medialnie. Proces kreacji "antyelity", czy nowej elity już się rozpoczął. Zostawiając na boku wszystkie wątki polityki publicznej, to jest zresztą jeden z głównych celów PiS: dokonanie wyłomu w dotychczasowych, szeroko rozumianych, polskich elitach prawnych, politycznych i innych. To oznacza konieczność kreowania nowych elit, wyłaniania nowych grup ludzi, którzy stare elity zastąpią. Prace nad nową konstytucją mogą stać się okazją do wykreowania i wypromowania takiego środowiska. Inna sprawa, że jedną z największych słabości PiS-u stanowi to, że o ile antagonizowanie starych elit idzie tej partii bardzo sprawnie, to ma ona wyjątkowo ułomne mechanizmy promocji nowych środowisk i nowych ludzi. 

Jak to się ma do podziałów wśród wyborców?

- PiS jest partią nie tyle populistyczną, co ludową, która reprezentuje w dużej mierze osoby odrzucające dotychczasowy przebieg polskiej transformacji. Umownie można powiedzieć, że starcie w wyborach z 2015 roku to było starcie elektoratu beneficjentów transformacji i elektoratu rozczarowanych transformacją. Nawiasem mówiąc, jeśli spojrzeć na sprawę chłodno, to okazuje się, że proporcja jednych do drugich jest mniej więcej jeden do jeden i to jest - moim zdaniem - dość miarodajna cenzurka do oceny polskich przemian po 1989 roku. PO była partią tych, którzy w III RP odnajdywali się ekonomicznie i społecznie, akceptowali przebieg transformacji, byli gotowi przebaczać wszelkie popełnione w jej trakcie błędy. Platforma zaoferowała swoim wyborcom dość spójną narrację na ten temat: była to opowieść o Solidarności z Lechem Wałęsą na czele, który doprowadził do rozmów Okrągłego Stołu, a te zapoczątkowały w najlepszy możliwy sposób transformację, która się udała. Okrągły Stół był zwycięstwem Wałęsy, a dziedzicem tego zwycięstwa był do 2014 roku Donald Tusk, którego rządy zapewniły dobrobyt i miejsce Polski w Europie. Natomiast narracja PiS-u była dokładnie odwrotna. Transformacja w ich opowieści jest szwindlem, Okrągły Stół był spiskiem elit, które zagwarantowały sobie dobrą pozycję w tworzącym się systemie kosztem pauperyzacji dużych grup społecznych. Początek transformacji był zatem skażony, czego symbolem jest Lech Wałęsa, który w relacji PiS-owskiej jest antybohaterem. 

- W konsekwencji transformacja nie mogła być udana, rządy Platformy to namiastka dobrobytu na kredyt, a pozycja Polski w Europie za czasów Donalda Tuska to była pozycja na klęczkach. Jest to - w stosunku do narracji Platformy - idealnie zwierciadlana antyopowieść. Jeżeli chodzi zaś o elity, to - najkrócej mówiąc - strona rozczarowanych własnych elit przez długi czas nie miała. Elity społeczne późnego komunizmu w zdecydowanej większości w ten czy inny sposób skorzystały na transformacji oraz zostały uzupełnione elitami z postsolidarnościowego naboru, stąd też w naturalny sposób stały się one przedstawicielami beneficjentów transformacji. Mechanizm kreacji "antyelity", odrzucającej dorobek transformacji z pozycji świadomej analizy, a nie w prostej reakcji na własny status ekonomiczny, uruchamiał się bardzo stopniowo. To jest temat na odrębną opowieść, zresztą jak na razie przez nikogo nie spisaną, bo to proces, który dzieje się właśnie teraz, na naszych oczach. W każdym razie "antyelita" istnieje, ale jest ona w tej chwili w stadium początkowym. Rządy PiS prawdopodobnie bardzo ją wzmocnią. 

Czy w takim razie czeka nas starcie elit? 

- W ubiegłym roku partia tych rozczarowanych transformacją, odrzucających symbolicznie i realnie ład, który transformacja wytworzyła, zdobyła w wyborach przewagę. Przewaga ta, według mnie, nie jest jednorazowa ani przypadkowa, lecz wynika z czynników strukturalnych, dotyczących społeczeństwa i ekonomii. Polska transformacja w dotychczasowym kształcie wyczerpała swój potencjał rozwojowy. Inaczej mówiąc, grupa jej beneficjentów już się nie zwiększy, będzie się tylko kurczyć. To oznacza, że partie broniące dorobku III RP nie wygrają już wyborów. Co za tym idzie - elity beneficjentów transformacji będą się kurczyć. Naturalną konsekwencją tej sytuacji jest to, że politycy, którzy reprezentują elektorat rozczarowanych, będą dążyć do ograniczenia roli dawnych elit i kreowania własnych. Prace nad konstytucją, obojętnie czy zakrojone jako pomysł realistyczny, mający prowadzić do stworzenia i uchwalenia nowej konstytucji, czy tylko jako strategia narracyjna, będą miały m. in. właśnie ten efekt - staną się elementem procesu kreacji nowych elit. 

Rozmawiała Justyna Mastalerz