Ekspert: Pośpiech w legislacji przekroczył granice przyzwoitości

Małgorzata Werner-Woś, PAP: Sejm w zamieszaniu popełnił błąd przy uchwalaniu ustawy o kuratorach sądowych, a do podpisu prezydenta trafiła "poprawiona" wersja. Mamy prawdziwy zalew przygotowywanych ustaw. Jak ocenia pan prace legislacyjne w polskim Sejmie w ostatnich miesiącach?

Dr Tomasz Zalasiński z Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji Batorego: -  Przyspieszenie tempa prac legislacyjnych pod koniec kadencji Sejmu RP jest do pewnego stopnia naturalne i nie powinno dziwić. Nie jest także szkodliwe, o ile jednak odbywa się z zachowaniem - jak określa je Trybunał Konstytucyjny - standardów przyzwoitej legislacji.

- Wiele procesów legislacyjnych będących w toku trzeba bowiem zakończyć. Ostatnie miesiące pracy Sejmu RP upłynęły jednak pod znakiem niebywałego i niespotykanego wcześniej tempa prac legislacyjnych. W lipcu i sierpniu Sejm RP uchwalił aż 91 ustaw, podczas gdy w całym okresie VII kadencji uchwalano średnio 15 ustaw miesięcznie (w sumie do 5 sierpnia 2015 r. uchwalono 703 ustawy).

- Prowadzenie procesu legislacyjnego w tak pośpieszny sposób pociąga za sobą fatalne skutki dla jakości prawa, napędza lawinę nowelizacji i zapewne stanie się przyczyną licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających naruszenie Konstytucji RP. Obawiam się, że za kilka miesięcy większość z przyjętych w ten sposób ustaw trzeba będzie - niestety ponownie w trybie pilnym - poprawiać, gdyż ich prawidłowe stosowanie będzie niemożliwe, bądź wywoływane w praktyce skutki okażą się dalekie od zamierzonych.

- Przy takim tempie prac legislacyjnych ani parlamentarzyści, ani służby legislacyjne Sejmu RP i Senatu RP, nie mają wystarczającego czasu na przeanalizowanie i ewentualne poprawienie uchwalanych ustaw. O prawidłowych konsultacjach z organizacjami społecznymi i gospodarczymi, czy ekspertami, a także standardach dotyczących Oceny Skutków Regulacji, nawet nie wspominajmy. Pośpiech nie pozwala zadbać ani o jakość, ani o proceduralne standardy procesu legislacyjnego.

- Media donoszą o kolejnych rekordach prędkości, jak przyjęcie w 16 godzin nowelizacji ustawy o autostradach płatnych, czy błędach proceduralnych popełnionych w procesie legislacyjnym. Przykładem tych ostatnich może być także właśnie ustawa o kuratorach sądowych, w pracach nad którą Marszałek Sejmu RP przez pomyłkę poddał pod głosowanie wniosek "o przyjęcie", a nie - jak wymaga Konstytucja RP - "o odrzucenie" poprawek Senatu. Powstał w ten sposób bardzo poważny problem konstytucyjny dotyczący legalności przyjęcia tej ustawy. Niestety podobnych problemów zapewne pojawi się więcej, skoro pracuje się w tak szaleńczym tempie.

Czy z posłów nie robi się w ten sposób maszynek do głosowania?

-  Byłbym daleki od stawiania sprawy w ten sposób. Pytanie bowiem, kto robi z posłów maszynki do głosowania? To oni sami przyjmują na siebie taką rolę i godzą się z nią.

- Zarówno Konstytucja RP, jak i regulaminy Sejmu i Senatu, stwarzają posłom i senatorom dobre podstawy dla racjonalnego prowadzenia prac legislacyjnych. Posłowie mają do dyspozycji znakomite zaplecze eksperckie w postaci Biura Legislacyjnego Sejmu, czy Biura Analiz Sejmowych. Podobnym zapleczem eksperckim dysponuje także Senat RP. Parlamentarzyści nie wykorzystują jednak w pełni wiedzy eksperckiej, która pozostaje w ich dyspozycji. Eksperci często otrzymują bowiem jedynie kilka godzin na przygotowanie opinii. Trudno w takiej sytuacji wymagać od prawnika przeprowadzenia głębokiej analizy projektu ustawy. Pomimo pilnego trybu opracowania, opinie BAS, którymi dysponują posłowie, są bardzo wysokiej jakości. Poza zależnościami politycznymi, nic nie zmusza zatem parlamentarzystów do pracy w ten sposób. Niestety opacznie rozumiana pragmatyka polityczna - zwłaszcza pod koniec kadencji - wygrywa jednak z racjonalnością prawodawcy.

Jakie są skutki takiej pracy nad ustawami?

- Nadmierny pośpiech prac legislacyjnych pociąga za sobą wiele niekorzystnych skutków. Po pierwsze, w trakcie prac nad projektem ustawy nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowych konsultacji publicznych z organizacjami społecznymi i gospodarczymi. Konsultacje te są jednak niezbędne w procesie stanowienia prawa, gdyż dzięki nim ustawodawca może zdiagnozować potrzeby społeczne i dobrać do nich odpowiednie instrumenty legislacyjne, a także przeprowadzić ocenę skutków regulacji. Zarówno politycy, jak i legislatorzy, nie dysponują bowiem wiedzą branżową, która jest niezbędna dla prowadzenia racjonalnej polityki legislacyjnej. Wobec braku konsultacji publicznych często okazuje się, że nowelizacja nie wywołuje zamierzonych skutków, stanowi nadmierną ingerencję w prawa i wolności jednostki (zwłaszcza swobody gospodarcze), bądź wywołuje skutki uboczne, których odwrócenie wymaga ponownego podjęcia prac legislacyjnych.

- Po drugie, pośpiech prac legislacyjnych nie pozostawia czasu na prawidłowe przygotowanie tekstu ustawy. Mam na myśli kwestie dotyczące techniki prawodawczej i zasad prawidłowej legislacji, jednoznaczności i jasności przepisów, ich wewnętrznej spójności, a także uwzględnienia sytuacji wymagających wprowadzenia należytych przepisów przejściowych chroniących interesy w toku i prawa nabyte, a także odpowiedniego określenia długości okresu vacatio legis.

- Po trzecie, proces legislacyjny prowadzony w pośpiechu staje się mniej transparentny i przewidywalny. Organizacje obywatelskie, zajmujące się społeczną kontrolą procesu stanowienia prawa, mają ograniczoną możliwość sygnalizowania stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ma także możliwości odpowiednio wczesnej oceny skutków licznych, proponowanych często ad hoc, poprawek poselskich. Poprawki te są najbardziej szkodliwe dla rządowych projektów ustaw, które przedkładają Sejmowi najczęściej dopracowaną koncepcję rozwiązania danego problemu regulacyjnego. Nierozważna poprawka poselska może zaburzyć spójność takiego projektu i wypaczyć jego sensowność. Proces legislacyjny prowadzony pośpiesznie jest także - niestety - bardzie podatny na zjawiska korupcyjne.

Jakie problemy pojawiają się najczęściej?

- Sądzę, że wskutek pośpiechu prac legislacyjnych najczęściej dochodzi do naruszenia konstytucyjnych standardów prawidłowej legislacji, a także proporcjonalności ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W ramach zasad prawidłowej legislacji ustawodawca często narusza zasadę określoności przepisów prawa, tworząc przepisy niejasne i nieprecyzyjne, które nie pozwalają na jednoznaczną wykładnię w procesie ich stosowania. Często także w związku z pośpiechem prac legislacyjnych ustawodawca nie dostrzega sytuacji wymagających stworzenia należytych przepisów przejściowych chroniących prawa nabyte i interesy w toku.

- Najpoważniejszym jednak problemem jest proporcjonalność ingerencji w prawa i wolności przedsiębiorców. Ustawodawca swobodnie nakłada na przedsiębiorców obowiązki, które nie zawszę są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu, generują natomiast koszty, które stanowią istotnie obciążenie działalności gospodarczej. Jako przykład można wskazać ustawę o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, do której w Sejmie zaproponowano poprawkę, by przedsiębiorcy działali na zasadach not for profit. Na szczęście dzięki stanowisku służb legislacyjnych Rady Ministrów i Sejmu RP poprawka ta nie uzyskała poparcia.

- Analiza praktyki legislacyjnej daje także przykłady stosowania rozmaitych "tricków" legislacyjnych, które są wątpliwe z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnych standardów wyznaczających przebieg procesu legislacyjnego. Przykładem mogą być prace nad ustawą o OFE, podczas których - w celu uniemożliwienia rozpatrzenia poprawek zgłoszonych w toku prac parlamentarnych - jako poprawkę w II czytaniu wniesiono ponownie cały projekt ustawy w jego pierwotnym brzmieniu, a następnie od razu przyjęto go w III czytaniu (jako poprawkę najdalej idącą). W mojej ocenie naruszono tym samym zasadę trzech czytań i prawo posłów do zgłaszania poprawek.

- Działanie, którego przykład podałem, jest bardzo niebezpieczne z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego. Nie chodzi tu jednak bynajmniej o przedmiot ustawy - choć kwestię OFE trudno uznać za mało istotną - lecz o sposób jej przyjęcia, który pomija i marginalizuje całość przebiegu prac legislacyjnych w trakcie I i II czytania w Sejmie RP, pozwalając na przyjęcie ustawy bez rozpatrywania zgłoszonych do niej poprawek.

Czy dlatego ustawy potem lądują w Trybunale?

- Tak. Każda ze wskazanych wyżej wad może zostać uznana przez Trybunał Konstytucyjny za samoistną przesłankę stwierdzenia naruszenia Konstytucji RP.

Wspominał pan także o zagrożeniu korupcją.

-  Tak, pośpiech prac legislacyjnych zwiększa także ryzyko działań niezgodnych z prawem, w tym o charakterze korupcyjnym. Jeżeli sytuacje takie mają miejsce, to - rzecz jasna - powinny się tym zająć odpowiednie organy państwa. Wskutek pośpiechu ustawodawca popełniania jednak także oczywiste pomyłki, ewidentne lapsusy, które w normalnych warunkach pracy nie miałyby miejsca, jak np. pomylenie swego czasu terminu "ustawa nowelizowana" z "ustawą nowelizującą" w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, czy "spadkobiercy" ze "spadkodawcą", przez co zobowiązywano sąd do poszukiwania z urzędu czy spadkobierca nie pozostawił testamentu.

Uchwalona w pośpiechu ustawa hazardowa już od 2010 r. sprawia rządzącym mnóstwo problemów. Czy to znaczy, że nasz rząd i politycy w ogóle nie wyciągają wniosków?

- Pamiętam pośpiech, w jakim prowadzono prace nad ustawą hazardową. Efektem tego pośpiechu jest kilkanaście, jeżeli nie kilkadziesiąt, pytań prawnych wystosowanych przez sądy do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie przepisów tej ustawy.

- Problem, o którym rozmawiamy, w istocie jedynie w części dotyczy pracy rządu. Bliżej związany jest on z działalnością polityków, zarówno w rządzie, jak i w parlamencie, oraz ich podejściem do procesu stanowienia prawa, zwłaszcza w ostatnich miesiącach kadencji Sejmu RP. Przez rząd rozumiem bowiem także np. działalność Rządowego Centrum Legislacji, którego aktywność w ostatnich latach znacząco przyczyniła się do poprawy zarówno jakości, jak i transparentności procesu stanowienia prawa. Jak wspomniałem jednak wcześniej, pragmatyka polityczna wygrywa póki co z racjonalnością prawodawcy.