Samorządowa refolucja

Przeprowadzone 27 maja 1990 r. wybory do rad gmin, były najważniejszym wydarzeniem w budowie w Polsce samorządu. Znany brytyjski historyk, Timothy Garton Ash, napisał przed laty, że wydarzenia z lat 1980-81 związane z narodzinami "Solidarności"były "refolucją". Czyli połączeniem cech sprzecznych ze sobą zjawisk: rewolucji i reform (ewolucji). Pojęcie to jeszcze lepiej pasuje jednak do opisania procesu budowy nadwiślańskiego samorządu.

W XX-wiecznej Polsce samorządy musiały długo czekać na swoją szansę. Wprawdzie konstytucja marcowa, uchwalona w 1921 r., zapowiadała stworzenie samorządu, ale deklaracja ta nie doczekała się faktycznej realizacji.

Najpierw obawa przed wykorzystaniem samorządów przez mniejszość ukraińską do forsowania haseł separatystycznych, a po przewrocie majowym 1926 r. także autorytarna polityka rządzącej sanacji, skutecznie ograniczyły zakres realnych kompetencji władz samorządowych.

Symbolem tego stał się mechanizm zatwierdzania przez organy administracji rządowej wszystkich osób wybieranych na kierownicze funkcje w samorządzie: od sołtysa poczynając, a na wójtach, burmistrzach i prezydentach miast kończąc.

O ile w II Rzeczpospolitej nie pozwolono się samorządowi rozwinąć, to w Polsce rządzonej przez komunistów istniała już tylko jego namiastka, czyli system tzw. rad narodowych, wzorowanych na istniejących w ZSRS sowietach. Co więcej, przez dużą część epoki PRL organy wykonawcze wspomnianych rad narodowych pełniły wprost rolę organów administracji rządowej.

Gdy w 1950 r. wprowadzono "terenowe organy jednolitej władzy państwowej", wówczas w miejsce zlikwidowanego wówczas urzędu wojewody jako przedstawiciela rządu w terenie, jego rolę przejął przewodniczący Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Podobnie było też na szczeblu powiatów (aż do ich likwidacji w latach 70.) oraz gmin. Oczywiście w trakcie dwóch największych kryzysów, jakich w 1956 oraz latach 1980-1981 doświadczył system polityczny PRL pojawiały się postulaty odbudowy samorządu, ale realne szanse pojawiły się na to dopiero w 1989 r. z chwilą załamania rządów PZPR.

Pełnomocnikiem rządu Tadeusza Mazowieckiego ds. samorządu terytorialnego został prof. Jerzy Regulski. Jednak przy konstruowaniu rządu zabrakło dla niego miejsca w konstytucyjnym składzie gabinetu i musiał się zadowolić stanowiskiem podsekretarza stanu w Urzędzie Rady Ministrów.

Tymczasem jak sam trafnie zauważył później w swoich wspomnieniach: "odbudowa samorządu polegała na tym, że zabierało się istotną część kompetencji właśnie administracji rządowej. Samorząd miał sukcesywnie wyjmować z jej kompetencji całe sfery działania" .

Ulokowanie zatem pełnomocnika rządu ds. samorządu terytorialnego właśnie w URM musiało spowodować konflikt z broniącymi swojej władzy urzędnikami, którym przewodził sekretarz stanu Jerzy Kołodziejski nadzorujący terenową administrację rządową.

Na szczęście forsowany przez niego pomysł, aby urzędy wojewódzkie sprawowały nadzór nad samorządem jako podmiotem gospodarczym nie został wprowadzony w życie.

"Jeśli od decyzji wójta będzie przysługiwało odwołanie do organów administracji państwowej w osobie starosty lub wojewody, to z samorządu terytorialnego będą nici" - przekonywał wówczas prof. Michał Kulesza, główny autor ustawy o samorządzie gminnym.

Reaktywowanie samorządu terytorialnego wymagało uchwalenia kilku całkowicie nowych ustaw oraz dokonania nowelizacji ponad stu innych. Niezwykle żmudnym zadaniem okazało się wynegocjowanie z poszczególnymi ministerstwami szczegółów nowelizacji ogromnej liczby przepisów.

"Napotykaliśmy poważne opory - wspominał Regulski - bo w większości przypadków chodziło o ograniczenie kompetencji resortów, a co za tym szło, również środków finansowych i możliwości bezpośredniego wpływania na instytucje w terenie". Regulski podkreślał, że w niektórych przypadkach przełamanie resortowych oporów nie byłoby możliwe bez osobistego wsparcia premiera Mazowieckiego.

Ostatecznie w marcu 1990 r., przy jednoznacznym wsparciu ze strony rządu, Sejm uchwalił pakiet trzech ustaw samorządowych, w tym nową ordynację wyborczą. Oczywiście także i w tym przypadku nie obyło się bez sporów, koncentrujących się wokół systemu głosowania: w OKP dominowali zwolennicy systemu większościowego, natomiast w pozostałych klubach parlamentarnych przeważał pogląd, że lepsza będzie ordynacja proporcjonalna, dająca większe szanse innym formacjom niż przeżywające wiosną 1990 r. apogeum swojego rozwoju komitety obywatelskie "Solidarności".

Ostatecznie konflikt rozwiązano kompromisowo: w mniejszych gminach (do 40 tys. mieszkańców) obowiązywała ordynacja większościowa, natomiast w pozostałych - obejmujących zaledwie 6 proc. gmin, ale zamieszkałych przez 44 proc. wszystkich obywateli - system proporcjonalny.

Przebieg kampanii wyborczej przed wyborami samorządowymi w 1990 r., a zwłaszcza problemy ze znalezieniem w niektórych okręgach jednomandatowych chętnych do kandydowania, uwidoczniły skalę bierności i apatii społecznej. Wprawdzie w 30 proc. okręgów o mandat walczyło trzech kandydatów, ale w aż 45 proc. okręgów było ich tylko dwóch, a w 4,5 proc. zaledwie jeden.

W wyborach z 27 maja 1990 r. wzięło udział jedynie 11,4 mln z blisko 27 mln uprawnionych obywateli, co oznaczało frekwencję na poziomie 42 proc. Z perspektywy późniejszych elekcji samorządowych nie wydaje się ona niska, ale wiosną 1990 r. zignorowanie pierwszych, całkowicie demokratycznych wyborów w powojennej Polsce przez ponad połowę obywateli mogło być szokujące.

Największe zainteresowanie elekcją (sięgające ponad 47 proc.) odnotowano w najmniejszych gminach, liczących do dwóch tysięcy mieszkańców. Im gmina była większa, tym mniej było głosujących i w przypadku gmin powyżej 100 tys. mieszkańców było ich już tylko 39,8 proc. Można z tego wnioskować, że samorząd był ważniejszy dla mieszkańców mniejszych miejscowości oraz wsi, ale nawet wśród nich dotyczyło to mniejszości populacji.

Stosunkowo szybkie i sprawne wyłonienie ponad 50 tysięcy ludzi dysponujących demokratycznym mandatem oraz przyznanie im ustawowych uprawnień do działania na rzecz swoich lokalnych społeczności było największym sukcesem rządu Mazowieckiego w polityce wewnętrznej. Więcej na ten temat mówię w programie "Narodziny samorządu", jaki można obejrzeć na moim kanale YT "Dudek o Historii".

Do 1993 r. nie zdołano zakończyć prac nad podniesieniem samorządu na poziom ponadgminny, a koalicja SLD-PSL, która przejęła wówczas władzę, nie była zainteresowana kontynuacją działań w tym kierunku. Dlatego reformę samorządową postanowił kontynuować dopiero działający pod koniec lat 90. rząd Jerzego Buzka, tworzony przez koalicję AWS-UW.

Towarzyszyła temu, budząca już na etapie przygotowań największe emocje, zmiana podziału administracyjnego kraju. Przygotowany przez rząd Buzka projekt, przewidywał trzystopniowy podział państwa na 12 dużych województw oraz powiaty i gminy.

Propozycje te, przedstawione oficjalnie w marcu 1998 r., wywołały gwałtowne protesty różnych środowisk. Zdecydowany sprzeciw zgłosiło PSL, żądające utrzymania dotychczasowego podziału na 49 województw i przeciwne w związku z tym przywracaniu powiatów.

Reformę w tym kształcie krytykowała też radykalna prawica, dopatrująca się w niej tzw. landyzacji Polski, czyli próby przekształcenia kraju z unitarnego w federalny, co z kolei uznawano za wstęp do ewentualnej utraty w przyszłości przez Warszawę - po wejściu Rzeczpospolitej do UE - kontroli nad zachodnimi województwami.

Do walki o utrzymanie swoich województw ruszyły też niektóre społeczności lokalne, szczególnie zaś lokalne elity tych miast, które - jak Kielce, Opole, Bydgoszcz czy Koszalin - były stolicami województw także przed reformą z 1975 r., kiedy władze PRL zwiększyły ich liczbę z 17 do 49.

Argumenty zwolenników reformy, przekonujących, że zbyt duża liczba województw osłabi ich możliwości ekonomiczne oraz utrudni uzyskiwanie i wykorzystywanie środków pomocowych ze strony UE, nie znajdowały tam zrozumienia.

Z badań CBOS przeprowadzonych w marcu 1998 r. wynikało wprawdzie, że więcej było wówczas zwolenników (42 proc.), niż przeciwników (39 proc.) podziału na 12 województw, ale ci ostatni byli zdecydowanie aktywniejsi.

Przeciwko rządowym propozycjom wystąpił również SLD, mimo że przed utratą władzy jego przywódcy popierali wariant z tuzinem województw. Obserwując niechętne reformie nastroje społeczne, pierwotne zdanie zmienił też myślący już o reelekcji prezydent Aleksander Kwaśniewski, który wziął udział w wiecach i manifestacjach w obronie niektórych województw.

Ostatecznie koalicja rządowa przeforsowała ustawę o podziale Polski na 15 województw. Została ona jednak zawetowana przez prezydenta Kwaśniewskiego, postulującego o utworzenie 17 województw. Koalicja AWS-UW miała w Sejmie zbyt mało głosów, by odrzucić prezydenckie weto. W rezultacie rozpoczęto rozmowy z SLD, które doprowadziły do kompromisu wokół liczby 16 województw: jako ostatnie dopisano do listy województwo świętokrzyskie, natomiast porażkę ponieśli zwolennicy utworzenia województwa ze stolicą w Koszalinie.

18 lipca Sejm uchwalił ustawę, na podstawie której z dniem 1 stycznia 1999 r. powołano 16 województw. Równocześnie, tworząc 308 powiatów ziemskich i 65 grodzkich, powrócono do trzystopniowego podziału administracyjnego Polski na województwa, powiaty i gminy. Najważniejszą częścią reformy stała się budowa wojewódzkich i powiatowych struktur samorządowych, do tej pory ograniczonych jedynie do szczebla gminy. Stopniowo bowiem to marszałkowie województw, a nie jak dotąd reprezentujący rząd wojewodowie, stali się ich faktycznymi gospodarzami.

Przez kolejnych kilkanaście lat samorząd na szczeblu ponadgminnym mocno zakorzenił się w polskim krajobrazie. Z pewnością przyczyniła się do tego wprowadzone po raz pierwszy w 2002 r. bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Z propozycją takiego rozwiązania wystąpiła Platforma Obywatelska. Po licznych sporach i przetargach, ustawa przewidująca wybory w dwóch turach (o ile kandydat nie uzyska w pierwszej połowy głosów) została uchwalona przez Sejm 20 czerwca 2002 r. Był to znaczący sukces w procesie odbierania władzy z rąk działaczy partyjnych i przekazywania jej obywatelom, a zarazem szansa na zwiększenie zainteresowania Polaków wyborami samorządowymi, które pozostawały dotąd w cieniu elekcji parlamentu i prezydenta.

Błędem okazała się natomiast rezygnacja z ograniczenia - jak to jest w przypadku urzędu prezydenta RP - czasu sprawowania funkcji do dwóch kadencji. W rezultacie, jak pokazały kolejne dekady, prezydenci szeregu miast wyłonieni po raz pierwszy w 2002 r. utrzymywali stanowiska nawet przez następne 20 lat, tworząc wokół siebie bardzo silne lokalne układy władzy. Dominowały one w zbyt dużym stopniu także na rynku regionalnych mediów, co nie służyło transparentności ich działania i często petryfikowały ten sam układ personalny.

Brak ograniczenia kadencji władz samorządowych stał się przedmiotem krytyki m.in. ze strony polityków PiS, którzy po wygraniu wyborów w 2015 r. doprowadzili do wprowadzenia w samorządach reguły dwukadencyjności.

Równocześnie zaś wydłużyli kadencję władz samorządowych z czterech do pięciu lat. Na tym jednak racjonalne z punktu widzenia rozwoju samorządności zmiany się skończyły. W latach rządów PiS wprowadzono szereg przepisów, które znacząco ograniczyły kompetencje władz lokalnych na rzecz rządu centralnego. Najboleśniejsze dotyczyły ograniczenia dochodów własnych samorządu, który tylko o tyle jest samodzielny, o ile nie musi prosić Warszawy o pieniądze.

Po 2023 r. część z tych antysamorządowych rozwiązań została cofnięta, ale nie oznacza to końca rozgrywki między rządem a samorządem. A to jest jeden z najważniejszych, choć słabo widocznych dylematów ustrojowych współczesnej Polski.

Antoni Dudek