Ukraina bliżej Europy: Czy PE przyspieszy integrację?

Po rozpadzie ZSRR Ukraina wybrała politykę balansowania na arenie międzynarodowej między Wschodem (Rosją) a Zachodem (UE i NATO). Władze przez dwie dekady realizowały politykę wielowektorowości, polegającej na równoważeniu relacji z Rosją rozwojem stosunków z państwami UE i NATO.

Jednak rozszerzenie w pierwszej dekadzie XXI wieku UE i NATO o państwa Europy Środkowo-Wschodniej istotnie zmieniło sytuację geopolityczną w regionie. To z kolei zmusiło Ukrainę do dokonania wyboru na rzecz integracji europejskiej lub euroazjatyckiej - w kierunku Rosji. To właśnie proeuropejski kurs obrany przez większość ukraińskiego społeczeństwa doprowadził do Euromajdanu w 2014 roku. Dalsze wydarzenia - aneksja Krymu i agresja militarna Rosji na Donbas - utwierdziły Kijów w przekonaniu, że kierunek europejski ma kluczowe znaczenie dla części społeczeństwa i elit politycznych Ukrainy.

Akcesja Ukrainy do Unii Europejskiej to temat, który wybrzmiewa od początku pełnoskalowej inwazji Rosji na ten kraj w lutym 2022 roku. Już kilka dni po wybuchu wojny Kijów złożył wniosek o członkostwo w UE, a prezydent Wołodymyr Zełenski zażądał natychmiastowego przyjęcia w ramach "nowej, specjalnej procedury".

Już po kilku miesiącach, 23 czerwca 2022 roku, Rada Europejska przyznała Ukrainie status oficjalnego kandydata do członkostwa w Unii Europejskiej. W czerwcu 2024 roku formalnie rozpoczęto z kolei negocjacje akcesyjne z Brukselą.

Był to kolejny kamień milowy w trwających wysiłkach tego kraju na rzecz bliższego powiązania z państwami zachodnimi i zmniejszenia wpływów rosyjskich. Jeśli Ukraina zostanie członkiem UE, będzie czwartym byłym państwem radzieckim - po Litwie, Łotwie i Estonii - które przystąpiło do Unii.

Społeczne poparcie idei wejścia w struktury UE jest w Ukrainie rekordowo wysokie. Według sondażu przeprowadzonego w marcu 2022 r. przez Rating Sociological Group aż 91 proc. obywateli popierało przystąpienie do Unii. Dla porównania, w lutym 2015 roku odsetek ten wynosił 66,4 proc.

Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen oświadczyła w lutym w Kijowie, że Ukraina będzie mogła wejść do UE przed rokiem 2030, jeśli będzie kontynuowała reformy w takim tempie jak obecnie. Oznaczałoby to tym samym najkrótszą ścieżkę akcesyjną w historii Unii. Innego zdania są z kolei niektórzy europejscy liderzy - chociażby kanclerz Niemiec Friedrich Merz. Jego zdaniem Kijów nie zostanie pełnoprawnym członkiem Wspólnoty przed 2034 rokiem.

Przewodnicząca PE Roberta Metsola podkreśla, że terminy zależą od postępu negocjacji i reform, a kluczowe jest nieschodzenie z kursu integracji przy zachowaniu zasad i warunkowości. W jednym z wywiadów zorganizowanych przez European Newsroom została zapytana o scenariusz z 2030 rokiem w roli głównej.

- Zamiast skupiać się na dacie, powiedzmy, że dobrze, że jest taka data na stole - odpowiedziała. Podkreśliła wówczas, że kluczowy jest etap negocjacji akcesyjnych - "następnie można będzie podejmować kroki stopniowo, krok po kroku". - Każdy kraj podąża własną drogą, ale nie zawiedźmy milionów ludzi, którzy uważają Europę za swój dom - dodała.

Od początku rosyjskiej inwazji przewodnicząca PE Roberta Metsola należała do najaktywniejszych przedstawicieli unijnych władz w sprawie Ukrainy. Kilkukrotnie odwiedzała Kijów - pierwszy raz na przełomie marca i kwietnia 2022 roku. Wielokrotnie opowiadała się także o potrzebie szybkiej integracji Ukrainy z UE.

Kluczową przeszkodą w akcesji Ukrainy jest trwająca wojna z Rosją. Unia Europejska i jej państwa członkowskie zdecydowanie potępiają niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresję Moskwy. Bruksela podkreśla, że solidaryzuje się z Ukrainą i jej ludnością i będzie im zapewniać dalsze wsparcie polityczne, finansowe, gospodarcze, humanitarne, wojskowe i dyplomatyczne, tak długo, jak będzie trzeba. Dodatkowo UE przyjęła sankcje o bezprecedensowej skali w odpowiedzi na rosyjską wojnę, które mają osłabić bazę ekonomiczną Rosji.

Jednak zdaniem wielu europejskich przywódców priorytetem jest zakończenie trwającej wojny. Akcentował to chociażby wspomniany wyżej kanclerz Niemiec Friedrich Merz. Polski prezydent Karol Nawrocki warunkuje z kolei poparcie dołączenia Ukrainy w struktury UE oraz NATO kwestią uregulowania sprawy ekshumacji ofiar ludobójstwa wołyńskiego. Zaostrzenie kursu wobec Ukrainy widać także na Węgrzech - tam z kolei podnoszone są argumenty dotyczące interesu węgierskich rolników oraz węgierskiej mniejszości w Ukrainie.

Pomimo trwającej wojny, Ukraina podejmuje szereg działań, by jak najszybciej przybliżyć cel pełnej integracji europejskiej. Pomaga w tym postępująca odbudowa gospodarki i jej wzrost po dużym załamaniu w roku 2022. W latach 2023-24 produkt narodowy brutto stosunkowo szybko wzrastał, rosły inwestycje wewnętrzne i stopniowo zwiększał się także napływ inwestycji zagranicznych. Jednym z wyzwań przed nową premier Julią Swyrydenko ma być z kolei szereg planowanych deregulacji.

W postępach Ukrainy na rzecz odbudowy gospodarki pomocne jest stopniowe wdrażanie Umowy o stowarzyszeniu z UE z 2014 r., której część handlowa (DCFTA) weszła w życie we wrześniu 2017 r. Po rosyjskiej inwazji UE wprowadziła dodatkowe, tymczasowe ułatwienia handlowe (m.in. zawieszenie ceł i kontyngentów na towary z Ukrainy) oraz ochronę tymczasową dla obywateli Ukrainy. Nie oznacza to członkostwa w strefie Schengen: ruch bezwizowy obowiązuje od 2017 r. i jest odrębny od ochrony tymczasowej. Wspomniane ułatwienia są okresowo przedłużane zgodnie z decyzjami UE.

Układ stowarzyszeniowy w ramach Partnerstwa Wschodniego to podstawowy akt zbliżający Ukrainę do UE. Promuje on głębsze więzi polityczne, ściślejsze relacje gospodarcze oraz poszanowanie wspólnych wartości.

W 2024 roku uruchomiony został z kolei program "Ukraine Facility" w kwocie 50 mld euro, wypłacany w ratach, które zależne są od postępów w realizacji kolejnych reform. W ubiegłym roku Ukraina uzyskała z tego programu 16,2 mld euro. Około 9 mld z całej kwoty przeznaczonych jest na wsparcie inwestycji w gospodarkę.

Do Unii Europejskiej może przystąpić każdy kraj kontynentu, który spełni kryteria członkostwa, tak zwane kryteria kopenhaskie. Kraje, które chcą wejść do UE, muszą: mieć stabilne instytucje gwarantujące demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości, mieć sprawnie funkcjonującą gospodarkę rynkową i być zdolnymi do poradzenia sobie z presją konkurencyjną na rynku UE oraz być zdolnymi do wzięcia na siebie zobowiązań wynikających z członkostwa w UE, w tym do wdrożenia całego prawa unijnego i przestrzegania celów Wspólnoty.

Podczas negocjacji w sprawie członkostwa kraj kandydujący przygotowuje się do wdrożenia przepisów i norm UE, czyli jej dorobku prawnego. Cały proces monitoruje Komisja Europejska, która regularnie zdaje z tego relację Radzie i Parlamentowi Europejskiemu w sprawozdaniach i komunikatach.

Po zakończeniu negocjacji Komisja Europejska przedstawia opinię i zalecenia. Rada UE decyduje o podpisaniu traktatu akcesyjnego, Parlament Europejski wyraża zgodę, po czym traktat jest podpisywany i ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie oraz kraj kandydujący.

Parlament Europejski nie prowadzi samych negocjacji akcesyjnych, ale jego rola w procesie rozszerzenia Unii jest kluczowa. To europosłowie zatwierdzają traktaty akcesyjne, uchwalają rezolucje i raporty oceniające postępy kandydatów oraz nadają polityczny ton całemu procesowi.

Przyjmowane w Strasburgu i Brukseli raporty mają znaczenie praktyczne - wywierają presję na Komisję Europejską i Radę, by przyspieszały kolejne etapy rozmów i wymagały od kandydatów konkretnych reform. Ważny jest także wymiar finansowy: dzięki uprawnieniom budżetowym Parlament współdecyduje o tym, ile środków trafi do krajów aspirujących do członkostwa w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej i innych programów unijnych.

Komisja Spraw Zagranicznych Parlamentu (AFET) powołuje stałych sprawozdawców dla wszystkich krajów kandydujących oraz potencjalnych krajów kandydujących. Parlament wyraża swoje stanowiska w sprawie rozszerzenia UE w formie corocznych rezolucji stanowiących odpowiedź na najnowsze roczne sprawozdania Komisji dotyczące poszczególnych państw.

Należy podkreślić przy tym, że obecnie aż 10 krajów ubiega się o członkostwo w UE, a niektóre z państw bałkańskich są bardziej zaawansowane w negocjacjach niż Ukraina. Komisja Europejska zapowiadała, że nie zakłada kolejnego "big bangu", czyli równoczesnego przyjęcia większej grupy nowych członków - jak to miało miejsce w roku 2004, ale będą to prawdopodobnie stopniowe rozszerzenia o pojedyncze kraje.

Najbliżej dołączenia do Unii wydaje się być Czarnogóra. Negocjacje akcesyjne z Podgoricą rozpoczęły się w czerwcu 2012 roku. Dotychczas otwarto wszystkie 33 rozdziały negocjacyjne, a siedem z nich udało się już zamknąć.

Celem władz czarnogórskich jest przystąpienie do UE w 2028 roku. Równie ambitne plany wyznaczyła sobie sąsiednia Albania, która, mimo że rozpoczęła negocjacje dopiero w październiku 2024 roku, zdążyła już otworzyć 24 z 33 rozdziałów negocjacyjnych - prześcigając tym samym Serbię. Plany Tirany uwzględniają wejście do UE w 2030 roku.

Należałoby się zatem spodziewać, że to te trzy kraje Bałkanów Zachodnich jako pierwsze dołączą do Unii Europejskiej. Rządy tych państw od lat wdrażają bowiem zmiany w prawodawstwie, aby dostosować się do regulacji unijnych i by móc sprostać wyzwaniom, jakie będą je czekać po akcesji.

Ukraina nie otworzyła dotąd żadnego rozdziału negocjacyjnego - jest więc w tej samej sytuacji, co kandydujące do UE Mołdawia i Macedonia Północna.

Negocjacje akcesyjne odbywają się na forum konferencji międzyrządowej (tzw. konferencji akcesyjnej) między ministrami i ambasadorami państw członkowskich UE a krajem kandydującym. Konferencje te mogą odbywać się na szczeblu ministrów lub wiceministrów. 25 czerwca 2024 roku UE zorganizowała pierwszą konferencję międzyrządową z Ukrainą, formalnie otwierając negocjacje w sprawie członkostwa.

Co roku Rada Europejska przyjmuje konkluzje w sprawie rozszerzenia, w których podsumowuje postępy wszystkich krajów kandydujących i partnerów, w tym Ukrainy, na drodze do członkostwa w UE.

W konkluzji z końca 2024 roku wskazano, że Rada "z zadowoleniem przyjmuje znaczny postęp w reformach poczyniony w ubiegłym roku, pomimo wyjątkowych wyzwań spowodowanych agresją Rosji". Jak wskazano, otwieranie klastrów negocjacyjnych rozpocznie się "tak szybko, jak to możliwe, po spełnieniu odpowiednich warunków".

Zwrócono także uwagę na postępy osiągnięte w obszarach praworządności oraz reformy sądownictwa i administracji publicznej. Podkreślono jednak, że Rada dostrzega "wyjątkowe trudności Ukrainy w prowadzeniu polityki pieniężnej i ogólnym zarządzaniu gospodarczym".

Uwarunkowaniem postępu negocjacji akcesyjnych Ukrainy pozostaje dalszy przebieg wojny oraz realizacja reform w dziedzinie praworządności. Rozmowy na temat integracji gospodarczej UE i Ukrainy mogą nastąpić dopiero po otwarciu pierwszego klastra. Żaden rozdział nie zostanie zamknięty, dopóki Ukraina nie spełni unijnych warunków w sferze praworządności.

Akcesja Ukrainy to jednak nie tylko wyzwania, lecz również szanse, m.in. związane z procesem odbudowy tego państwa po wojnie, zapotrzebowaniem na inwestycje i odpowiednie skomunikowanie z pozostałymi krajami członkowskimi UE oraz wymianą handlową z nimi. Szczególnie z tymi położonymi geograficznie blisko niej, m.in. Polską i Niemcami. Rosnąca zamożność mieszkańców Ukrainy tworzyłaby chłonny rynek dla produktów z innych państw UE. Analogicznie do doświadczeń z poprzednich rozszerzeń UE przyczyniłoby się to do wzrostu PKB w tych państwach, gdyż zwiększyłaby się m.in. ich krajowa produkcja i zatrudnienie.

Komisja Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego (AFET) przyjęła w lipcu raport oceniający stan przygotowań Ukrainy do członkostwa w Unii Europejskiej. Dokument uzyskał poparcie 55 członków komisji, 12 było przeciw, a trzech wstrzymało się od głosu.

Raport potwierdza niezachwiane poparcie dla suwerenności i terytorialnej integralności Ukrainy oraz wzywa państwa UE do utrzymania szerokiego frontu międzynarodowego wsparcia dla Kijowa. Zaznaczono jednak, że sektor wymiaru sprawiedliwości nadal wymaga uwagi - pozostaje on bowiem jednym z najbardziej podatnych na korupcję i naciski polityczne.

W raporcie podkreślono wagę przejrzystych i opartych na kompetencjach procesów rekrutacyjnych do organów sądowniczych i antykorupcyjnych, zgodnych z rekomendacjami niezależnych ekspertów, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych.

Komisja AFET wezwała Komisję Europejską do rozpoczęcia otwierania klastrów, gdy warunki zostaną spełnione, co mogłoby przyspieszyć część prac akcesyjnych. Postęp ten musi jednak być "ściśle powiązany z dalszym wdrażaniem prawa unijnego i pełnym wdrożeniem rozpoczętych już reform".

"Komisja Spraw Zagranicznych zaleca Komisji Europejskiej otwarcie klastrów negocjacyjnych w celu jak najszybszego przyspieszenia procesu ubiegania się kraju (Ukrainy - red.) o członkostwo w UE, pod warunkiem dalszego wdrażania zasad unijnych i ukończenia już rozpoczętych reform" - czytamy w komunikacie AFET.

W piśmie tym cytowany jest także poseł sprawozdawca, Michael Gahler z EPL. - Podziwiamy i zdecydowanie wspieramy Ukrainę, pragniemy ustabilizować i przyspieszyć jej europejską podróż. Ponowne wysiłki na rzecz reform sądownictwa i walki z korupcją, wzmocnienia władz lokalnych i regionalnych, ukraińskiego parlamentu i jego deputowanych, a także społeczeństwa obywatelskiego, są niezbędne ze strony ukraińskich podmiotów i będą ważnymi krokami na tej drodze - powiedział.